政管理局。这个局为所有的政府机构处理各种事务工作。对于美国农业部的一个高级土壤科学家来说，管理他那单位的汽车队是一件麻烦的事，他既无兴趣，又不重视。但是，这显然关系到大量金钱，而且车辆必须予以组织，有系统地购买和组织，有系统地维修。对于美国政府的行政管理局来说，管理汽车队就是它的业务，它可以系统地予以组织。

有一条普遍的规则：凡是做出同样的贡献的活动可以结合在一个部门中统一管理，不论它们的技术专业是什么。那些不是做出同样贡献的活动则一般不应合在一起。

把所有的咨询和教育活动，不论是人事、制造、市场推销方面的，或采购方面的，都归并到一个“服务部门”，由一位经理来管辖，是完全可行的——事实上常常是最好的办法。同样的，在除了大企业以外的任何企业中，可以由一个人负责主要良心领域的良心工作。职能决定于贡献而不是决定于技术。

第四十三章 …以及组织的构成都分如何连接起来

决策分析——某项工作应归属在哪里?——关系分析——某一特定单位应归属在哪里?一一使关系保持在最低限度——但要使每项关系发挥作用——不良组织，其症状和原因——层次太多——经常发生的组织问题——会议——过于关心“感情”——依赖于无职务者——作为一种慢性病的“组织炎”

确定各项关键活动和分析这些关键活动的贡献，就确定了组织的各构成部分。但是，要把构成组织的各种结构单位装置起来，还需要两项工作：决策分析和关系分析。

决策分析

获得实现目标所必需的工作成就，需要一些什么决策呢?它们是一些什么种类的决策呢?它们应该在组织的哪一层次做出呢?它们牵涉到或影响到哪些活动呢?哪些管理人员因而必须参与决策呢?——或至少应该在事先予以通知呢?哪些管理人员必须在决策后予以通知呢?这些问题的答案在很大程度上决定着某项工作应归属在哪里。

有人会争论说，不可能预见到未来将发生哪一些种类的决策。但是，这些决策的内容虽然不能预见到，但其种类和主题在很大程度上是可以预见到的。

在一个大型公司中，管理人员在五年期限内所必须做出的决策，有百分之九十以上是“典型的”并属于少数几种类型的决策。如果事先对问题作了认真的考虑，只有少数情况才必须提出“这项决策应归属在哪里?”的问题。但是，由于没有作决策分析，几乎有四分之三的决策必须“寻找一个归属地方”——套用一句公司中常用的话——而且绝大多数决策归属到一个较实际需要高得多的管理层次中去。公司的各个部门是按其雇用人数的多少而不是按其决策责任的大小来安排的，以致一些应该做出关键决策的活动被安排在极低的部门，而它们既没有权力，又没有恰当的情报。

要给各种不同的决策安排权力和责任，首先要求按照其种类和性质对各种决策进行分类。但是，通常的“政策性决策”和“作业性决策”之类的划分实际上是没有意义的，并且会引起无休止的极为难解的争论。如果按照涉及的金额来划分，也不会有多大帮助。

决定任何一项企业决策的性质的有四个基本特征：

第一，决策涉及将来时间的长短。公司受这项决策的限制会有多长时间?这项决策在多长时间内可能废弃?

西尔士—罗贝克公司的采购人员在采购数量上实际上没有限制。但是，如果没有整个采购部门主任(他一般是公司中的第二把手或第三把手)的批准，任何采购员或采购监督人员都无权减少某种已有产品或增加一种新产品。同样的，在大的商业银行中，传统上对外汇业务人员在交易量上的限制很松。但是，如果没有银行高级当局的批准，他不能开始一项新的外币交易；而且，不管存款金额多少，他也不能使其超过规定的一段短时间而占据账册的“位置”。

第二个标准是，一项决策对其它职能、其它领域或整个企业的影响。如果一项决策只影响一项职能，它就属于最低级。否则，这项决策就应由较高的层次来做出，以便考虑到所有受到影响的各种职能；或者，该项决策应该在与其它受到影响的各项职能的管理人员密切磋商的情况下做出。一种职能或一个领域的程序和成绩的“最优化”这个专门语言，必须在不损害其它职能或领域的情况下才有价值，否则，就是不好的“次优化”。

看起来似乎是只影响一个领域的纯“技术性”决策，但实际上却影响到许多领域的一个例子是，在一家大量生产的工厂中零件库存方法的改变。它将影响到全部的生产工作；使得装配工作必须作重大的改变。它影响到对顾客的发货——甚至可能引起市场推销和价格制定方面的重大变化，如废弃某些计划和方式以及某些价格折扣。它还可能要求在工程设计方面做出重大改变。库存方法的技术问题虽然也是相当重要的，但同由于库存方法的改变而在其它领域中将会产生的问题比较起来，就变得无关重要了。牺牲其它领域而使库存方法“最优化”，是不能容许的。要避免发生这种情况，只有把这方面的决策权交给相当高的层次并作为一项影响整个程序的决策来处理。而那就必须或者由高于工厂的管理层次来做出这方面的决策；或者同所有各项职能的经理密切磋商。

正如下面的例子所表明的，考虑到一项决策的影响并防止“次优化”，可能使一项决策的重点发生重大的变化。

在杜邦公司的早期阶段，当它还只生产炸药时，它是世界上最大的硝酸盐买主，但自己并不拥有任何硝酸盐矿场。而其采购部门却有充分的权力采购硝酸盐。采购部门这样做了，事实上从采购的观点看也取得了很大的成功。采购部门在市场上价格低廉的时候买进硝酸盐，因而用较其竞争者必须支付的价格远为低廉的价格为公司成功地获得了这种极为重要的原料。但是，这却是一种次优化。因为，硝酸盐价格的低廉以及因而在成本竞争上得到的好处，是以大量资金束缚在存货上为代价的。这首先意味着，硝酸盐价格低廉所得到的成本上的好处，有许多是虚假的，被支付的大量利息抵消掉了。更严重的是，它还意味着，当公司在生意不好时，会发生周转不灵的危机。所以，在廉价原料同资金成本和周转不灵的危险之间进行平衡的决策应该是由高层管理做出的一种决策。但是，在规定了新的库存定额以后，采购的决策又完全是采购人员的任务了。

第三，一项决策的性质还取决于它所包含的质的因素的数目。这些质的因素有：行为的基本原则，伦理价值，社会和政治信念等。当必须考虑价值因素时，该项决策的级别就要升高而由较高的层次来决定或检查。最重要而又最普通的质的因素是人。(这就是为什么我们在第三十六章中强调的，高层管理当局要积极参与把中层管理人员提升到较高层次的决策。)

最后，决策还可以按照它们是否定期地重复发生或不常发生(如果不说是唯一的一次决策的话)来划分。重复发生的决策要求建立一套一般规则，即一套决策的原则。由于将一个职工停职涉及到一个人，其规则应由组织中相当高的层次来决定。但是，把原则应用于具体的案例，虽然也是一种决策，却可以放到低得多的层次去做。

但是，不常发生的决策却必须作为特殊事件来处理。任何时候发生了这种需要，都必须彻底地加以考虑。

始终应该在尽可能的最低层次并尽可能地接近于活动的现场来做出一项决策。但是，始终又应该在保证受到影响的所有活动和目标都受到充分考虑的层次来做出一项决策。第一条规则讲的是做出一项决策的层次应该低到什么层次。第二条规则讲的是它可能低到什么层次，以及必须向什么人通报这项决策。这两条规则合起来就确定了某项活动应该安排在什么位置上。管理人员的地位应该高到足以使他拥有做出与他的工作有关的典型决策所需的权力，应该低到使他具有“活动现场”的详细知识和第一手经验。

关系分析

在设计组织的构成部门中，最后一个步骤是关系分析。关系分析能表明组织的某一组成部分应该归属在哪里。

负责某项活动的管理人员应该同哪些人一同工作，他必须对负责其它活动的管理人员做出什么贡献，而那些管理人员又应该对他做出些什么贡献?

在组织结构中把一项活动放在适当地方的基本原则是使影响它的各种关系尽可能地少。同时，这项活动应该放在决定性的关系即决定其成功及贡献的效果的关系上，它应该简单、易于接近并成为单位的中心。规则是，使关系尽可能地少，但每一项关系都发挥作用。

这项规则说明了职能为什么不是象传统的组织理论所认为的那样“紧密相联的技能”。如果我们按照他们的逻辑，就会把生产计划放在有各种计划人员在其中共同工作的计划部门中去。生产计划所需要的技术同所有其它各种作业计划的技术是密切相关的。但是，我们并没有那样做，而是把生产计划员归入制造部门，而且使他尽可能地接近于工厂经理和第一线的监督人员。这是按照他的工作关系他应该归属的地方。

按照决策分析进行安置和按照关系分析进行安置之间经常会发生冲突。一般讲来，应该尽可能地遵守关系的逻辑。

如果组织设计必须遵守决策的逻辑，那么，为了避免次优化(如会计职能那样，经常会发生次优化的情况)，就应该把工作本身按照关系分所来计划，即尽可能地接近于活动现场。工作的指挥，规则和标准的制定，以及工作的衡量和评价则应按照决策分析来安置，放在一个能纵览整个企业并深入考虑各种影响的中心部门中去。

关键活动分析、贡献分析、决策分析、关系分析这四种分析始终应该尽可能地简要明了。在一个小企业中，这四种分析往往可以在几个小时之内用几张纸就做好。但是，在非常巨大而复杂的企业中，如通用电气公司、花旗银行或尤尼莱佛公司(更不用提美国国防部了)，这项工作可能需要几个月的研究并应用高度先进的分析和综合的工具。但是，对这些分析不能忽视或马虎从事。在每一个企业中部应该把这些分析看成是必要的工作并认真做好。

不良组织的症状

没有十全十美的组织。一个组织机构至多只不过是不会引起麻烦。但是，在设计一个组织的构成部分并把它们结合起来时最常见的毛病是些什么呢?组织中最常见的严重缺陷的症状是些什么呢？

不良组织的最常见和最严重的症状就是管理层次过多。组织的一条基本规则是使组织的层次尽可能地少，指挥线路尽可能地短。

每增加一个层次，就会使得保持共同方向和互相理解更困难一些。每增加一个层次，就会使目标歪曲而注意力分散。数学中的“信息论”有一条规律，在通信系统中每增加一个中继站就会使“信息”减半而“噪音”加倍。一个组织中的任何一个“层次”就是一个“中继站”。链条中的每一环都增加一些紧张程度并造成一个惰性、摩擦和松弛的根源。

企业，特别是大企业，每增加一个层次，就使得培养未来的管理人员更为困难。这是由于它使得管理人员从基层向上提升的时间更长，而且使得从这条渠道提升上来的人员更易于成为专业人员而不是成为经理人员。

目前，在某些大公司中，在第一线的监工到公司总经理之间有十二个甚至十五个层次。假定一个人于二十五岁时担任第一线的监工，在每个层次只花费五年的时间——这两者都是最乐观的估计——那么在他可能被考虑担任公司经理时，将要达到八十岁或九十岁。而通常采用的一种“治疗方法”——为某些挑选出来的年青“天才”或“王储”另设一条特别的晋升阶梯——却如同这种疾病本身一样的不好。

一个组织实际上只需要多么少的层次，可以从西方世界最古老、最庞大、最成功的组织即天主教会的例子看出。在教里同最基层的教区神父之间只有一个权力层次，即主教。

不良组织的第二个最常见的症状是组织问题的重复发生。一个组织问题刚刚被认为已经“解决”了，它立即以一种新的形式重新发生了。

在制造业公司中的一个典型例子是产品发展。市场推销人员认为产品发展应归他们管，而研究和发展人员同样地坚信应该归自己管。但是，无论把这项工作交给哪一部门，部只会造成重复发生的问题。事实上，无论放在这两个部门中的哪一个部门都是错误的。在一个需要创新的企业中，产品发展是一项关键活动和提供收益的活动。它不应从属于任何其它活动，而应该作为一个独立的创新部门受到重视。1

组织问题的重复发生表明把“典型职能”或“参谋与直线”这些传统的“组织原则”不加思考地予以应用。正确的解决办法是，要做出正确的分析——关键活动分析、贡献分析、决策分析以及关系分析。如果一个组织问题再三地重复发生，那就不能用在纸上改画组织图这样的机械方法来处理了。它表明缺乏思考、缺乏明确性、缺乏理解。

同样普遍并同样危险的一种症