开学的乡村学校雇佣教员5万人；兴建和修整操场和运动场
3700个。在受惠的426.4万人中，还有3000名作家和艺术
家。
罗斯福指出，民政工程管理局的"组织和活动与联邦紧
急救济署的大小相似，后者主要是属于州和地方的计划，联
邦政府虽实行一般的监督，并负担部分经费，但实际上是由
地方管理和实行的。民政工程管理局却完全由联邦政府管理，
90％的经费也由联邦政府拨给。"这段话实际上同霍普金斯在
底特律的讲话所流露出的思想具有一致性——对传统救济概
念的超越。这种超越不仅表现在它突破了传统的单纯由地方
政府和私人机关出面赈济的框架，而且在于它以空前浩大的
规模和以工代赈的方式出现，并由此而产生了巨大的社会效
益。以工代赈不同于纯粹的单向的施舍，因为正如罗斯福在
亚特兰大市的演说中所说，单纯的施舍对具有正当自尊心的
美国人而言，将会伤害要求保持个人独立的一切本能，而这
种工作正是防止他们精神上颓废的屏障，"除了振奋精神之
外，还带来了长久性的物质利益"，雕塑家格曾·博格勒姆说：
"霍普金斯先生和民政工程管理局，可以说一下子把公家的援
助从冷漠的事务变成了对人有益，又进而使人有用的活动
……我相信，这是一扇门，通过这扇门，可以把美国的灵魂
重新领回到生活的乐趣中去。"当时，"耙枯叶"成了上层中
产阶级对以工代赈最有侮辱意味的代称，然而大多数耙过树
叶的人却宁愿那样，而不愿排队领取施舍物或食品券。
联邦政府实施的第3种救济方案就是实行大规模的公共
工程建设。其主要表现为田纳西河流域管理局和公共工程管
理局两大机构的活动。1933年4月10日，罗斯福向国会提出
综合治理田纳西河流域的法案，并于5月18日获得通过。其
全名为《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》。依此法案创设
了田纳西河流域管理局。该局有权获得、建造和管理田纳西
河流域的水坝，制造硝酸盐和化肥，生产和出售电力，主持
防洪，收回边沿土地停止耕种，开发河流以供航运，以及一
般地增进居住在该河盆地内的人民的经济和社会福利。它成
为罗斯福任职期间最有深远意义和最为著名的，且对农业、工
业和其他经济利益以及公用事业最有影响的法令之一。
田纳西河流域包括横跨7个州的总面积约共4万平方英
里的一大平地区。形成了一个自然资源十分丰富而又迅速趋
于枯竭，水力很多但大都虚掷浪费的自然地理单位。田纳西
河流域管理局在10年内就依法达到了地区性综合治理和全
面发展规划的目的。该局先后获得或建造了大约25座水坝，
用以防洪，制造硝酸盐和生产电力。政府架设了约5000英里
传输线，并向附近社区出售剩余电力，收费低廉。1932年这
里仅有2％的家庭用电，1937年上升为14％，到1960年达到
全部电气化。该局作为促进该流域"有秩序而恰当的物质、经
济和社会发展"的一个机构，将许多边沿土地收归国有并停
止耕种，兴办公共卫生和娱乐设施，发展第三产业、教育农
民科学种田、帮助改善这一地区的民俗习惯。几年后，这里
绿树成荫，工业复返沿河地区，人工湖成了度假区，田纳西
河更是全程通航。该流域的人民生活水平也得到大大提高，生
活方式得到了更新。整个工程既是经济计划工作的杰作，又
是更新和发展一个地理区域的重要实验，尤其是它在所有制
形式上所表现出来的那种"真正新颖而富于想象力的设
计"——新型的国家所有制，使国家具有经济基础属性和组
织经济生活的职能。气概念和方法，很可能是"新政"对美
国政府的理论与实践的最重要贡献。从各个方面看，它是
"新政"计划里最有持久意义的一项成就。
根据《全国工业复兴法》而建立的公共工程管理局由内
政部长哈罗德·伊克斯兼任局长，国会拨款33亿美元，以举
办大规模公共工程。由于伊克斯是个小心谨慎、一丝不苟的
官员，他考虑的是纳税人投资所得的利润，这与长期从事社
会福利工作的霍普金斯的观点不同；也正如罗斯福所言，"由
于订定、编制和审查计划，澄清法律问题，广告征求投标，以
及订立合同，都不可避免要花费许多时间，公共工程管理局
到那时（1933年11月）一直都未能着手十分广泛的重大工程
计划。"但是，该局从1934年起，日益显示出它对美国基本1
建设作出的重大贡献。至1939年止，它帮助建造了全国新校
舍的近70％，县政府办公楼、市政厅和污水处理工厂的65％，
医院和公共卫生设施的35％。它投资于私人品业力所不及的
各种工程。它建成了横穿赫德逊河的林肯隧道，把纽约市和
新泽西连接起来；它建成了纽约三镇桥，把曼哈顿和长岛连
接起来；它把宾夕法尼亚铁路改为电气化，试制了第一批柴
油机，它修建了华盛顿的动物园、林荫大道和联邦贸易委员
会大厦、加州的卡马里洛精神病院、肯塔基州的诺克斯堡金
库、旧金山的博览会会场、圣路易斯市的花卉馆、丹佛市的
供水系统、科罗拉多河上的博尔德水坝。此外，在公共工程
管理局的部署和款项资助下，一项海军扩军的长期计划得以
顺利实施，海军建造了航空母舰"约克顿号"和"企业号"，
以及许多轻巡洋舰、驱逐舰、潜水艇、战斗机。该局在它82
年的政绩中花费了40多亿美元，它一开始可能对刺激经济复
兴未起多大作用，但它使美国的面貌为之一新。
在"第一次新政"期间，罗斯福还向国会提交了有关社
会保障方面的重要法案。在1933年4月13日的提案中，他
要求国会通过立法，以便使小住宅的抵押不会因抵押品赎回
1罗伯特·e·舍伍德《罗斯福与霍普金斯》（上册），商务印书馆19
80年版，第83页。
2威廉·爱·洛克腾堡：《罗斯福与新政》商务印书馆1993年版，第
155页。
权被取消而受到损失。因为1932年就有25万个家庭失去了
住宅，1933年前几个月，每天有1000多住宅被取消赎回权，
大批失去房产的人流落街头。该项名为房主贷款法的提案在
6月初获得通过，依此由联邦储备银行设立一个房主贷款公
司，通过它可以按低利息率来调整小住宅的抵押债务，并规
定特别困难时可以延期还本付息。抵押人无须按比例缩小其
贷出款额，即可将拖欠的抵押借款单交出，以换取有保证的
政府债券。该法正式实施的第一天，千万人在凌晨就排起长
队，等候在房主贷款公司门前换取救命符。1934年的一项修
正案将此项担保扩大到债券本金。几年内，房主贷款公司为
每5所美国城市抵押出去的私人住宅中的1所重新提供了资
助，并把低息债券扩大到30亿美元，从而试行稳定住宅不动
产的价值。此举通过维护私人住宅所有权，有力地起到了保
障社会与安定经济的作用。
此外，针对大萧条中危机程度极为严重的运输业，特别
是铁路运输业，罗斯福于5月4日提请国会通过《紧急铁路
法》。根据法案，一个"联邦运输协调员"被授权促进或强制
运输人的行动，以提出精简机构、防止浪费、改善铁路信用、
改进财务组织、降低运费的措施，为达到这一目的，必要时
可以照常把反托拉斯法搁置一边。该法废除了1920年《运输
法令》中著名的形同虚设的政府征收条款，并规定把各个铁
路控股公司置于"州际商务委员会"的监控之下，以弥补以
前法律上的一大弱点。这些对铁路运输业的良性复兴和发展
产生了长远的影响。国会两院在1个月内就通过了这一法案。
罗斯福在1933年10月22日晚，向全国作了第4次"炉
边谈话"。他回顾了新政府自3月份以来"足以自豪的事实和
行动"，并高度概括了"第一次新政"所致力于实现的目标，
"最后，我要重复一下我在许多场合已经说过的话，就是自从
3月份以来，政府的明确政策一直是恢复农业和工业能够重
新向失业者提供工作的机会。其目的还在于使得公私债务的
偿还大体维持在负债的价格水平。其目的是要逐步恢复物价
结构的一定平衡，以便农场主能在比较公平的交易基础上用
自己的产品去换取工业品。……我国人民中各个阶级的长远
福利和安全，最终都决定于我们是否能够达到这些目标。"在
罗斯福政府的努力下，第73届国会在前15个月里同白宫就
"完成和巩固1933年3月开始的工作"进行了有效的合作，这
是"第一次新政"能够比较顺利地实现其目标的重要原因。对
此，罗斯福在1934年6月8日的致国会咨文时表示了自己的
赞赏和敬意。同时，他还相当满意地回顾了过去15个月政府
的既定目标及其成就。他解释说，家宅安全、生活保障、社
会保障乃是联邦政府能够向美国人民提出的最低限度的承
诺。这3件事构成了一切愿意劳动的个人和家庭的一种权利，
也构成了联邦政府已经采取的救济、复兴和建设措施的基本
的归宿。某些方面的方法和细节可以是新的，但联邦政府之
所以建立的目的之一则将是不变的，即"增进全民之福利"，
提供福利所赖以依存的社会保障。但是，由于罗斯福在执行1
这一政策时，尚未能完全摆脱"健全财政"的旧信条，力图
保持预算平衡，同时，他对私人品业“自我调节"的期望值
1《罗斯福选集》商务印书馆，1982年版，第56—61页。
也未免稍高。致使他所概括的那些目标指数未能全部很好地
兑现。换言之，他在抑制私人垄断、扶助农工、增强联邦政
府对国民经济的干预、局部调整生产关系等方面显得力度和
深度不够，甚至成就有限。这一情形也构成了1934年下半1
年国内风云激荡的斗争局面的部分原因。毕竟，第一次新政
给美国的社会经济政治生活带来了新变化和长远的影响。《纽
约时报》指出，罗斯福已经挽救了一场史无前例的特大危局，
赢得了个人的大胜利，"他之所以能这样，是因为在美国人心
目中他竟有呼风唤雨的本领，那时不管他要怎么干，全国都
愿听命，甚至求之不得。"内政部长伊克斯甚至认为，这不仅
是一次"新政"，而是一个新世界，是离开一个阴森可怖的场
所走向了开阔的树林地带。相对于胡佛任内的情景，第一次
新政确如《柯里尔》周刊所说的，它使美国经历了一场惊人
的变化，使美国人民在罗斯福的帮助和引导下战胜了恐惧。但
是，这仅仅是一个开端，国家渡过了最险恶的危机阶段，从
谷底开始往上回升，远未步入复兴和繁荣的坦途。随着隐约
可望的1934年中期选举的日益逼近，第一次新政的势头逐渐
减弱。
1刘绪贻：《富兰克林·d·罗斯福时代》人民出版社1994年版，
第105页。
七 拒绝摆布
隐隐风雷动
由于大萧条具有全面而深刻的历史背景，由于第一次新
政不可能在经济复兴方面起到立竿见影的效果，美国在1933
年秋天，农产评价格和工业生产再次回落。这种迹近于衰退
的下降势头到了1934年春季才被克服。《纽约时报》每周工
商业指数由1933年10月的72上升到1934年5月的86。尔
后一直到1935年春季，全国经济停滞不前，月复一月，商业
活动指示图表几乎原封不动，利润缩减现象继续存在。1934
年的国民收入总额只是比1933年高出不到1／4，比1931年
少100亿美元，稍多于1929年的1／2。秋天仍有1300万人失业。
第一次新政没有也不能给全体美国人民带来好处，很多
人甚至还没有受到罗斯福的关注——南方的佃农、老年人、雇
工、失业的大学生、农业季节工人、1年只干3个月的钢铁工
人、共约700万人的城市少数民族和少数宗教信徒等。这些
人急切地盼望美国能够出现一些能够引导他们脱离苦海的救
世主。那些受惠于第一次新政的不同阶层的人们，其一度绝
望的恐惧感业已随着境遇的初步好转而消退，生活质量的改
善激活和触发了原已被冻结或麻痹的神经，他们不再祈求起
码的温饱，他们的期望值开始升高，开始反过来对复兴的不
稳定状态感到不满，对新政扶助工农的成绩有限不满。社会
心态的这种变异在当时极其自然地发生、蔓延并流行起来。曾
经是死水一潭，现在则是激流澎湃。
首先是垄断资本家们。这些曾因自我毁灭式的疯狂投机
和盲目竞争而陷于没顶之灾的私营业主，在被罗斯福政府救