不捆住总统的手就不休会。议员们向国会提出

了一系列决议案，主张严守中立的运动开始活跃起来。罗斯

福气初试图把决定中立的问题从外交委员会那里夺过来，以

防止国会通过一项无区别对待的严守中立法案，但此举立即

引起外交委员会的委员们的强烈不满和抗议。4月初，杰拉尔

德·奈通知罗斯福说，负责调查军火贸易的特别委员会将把

中立问题交给外交委员会去处理。于是，罗斯福又设法采取

其他行动以阻止国会。他虽然认为有区别对待的灵活的中立

法是上策，但他意识到要让国会通过这样的提案是不可能的

奢望。因此，他要求参议员皮特曼把提交外交委员会的全部

中立法案搁置起来。

然而，全国上下都极其担心日趋恶化的意大利——埃塞

俄比亚的紧张局势会成为另一次世界大战的序幕。因此，要

求制定中立法的压力继续增大。全国各类和平运动组织和反

战组织掀起了一浪高过一浪的要求制订严守中立法案的运

动。这种情势已迫使国会领导人发现，国会再也不能对这些

要求置若罔闻了。

罗斯福当然希望获得总统灵活应对的外交权限，以惩罚

意大利，并向德日两国示威，表示美国将同其他民主国家一

道反对任何地区的侵略。但他深知，国会和美国人民无意在

国外采取大胆行动。如果他坚持推行自己的观点并试图在国

际舞台上有所作为的话，就会影响1935年夏"第二次百日新

政"期间他正在设法使国会通过的部分立法计划。事实正朝

罗斯福所担忧的局面发展。8月20日，以参议员博恩、克拉

克、奈、朗和范登堡为首的孤立主义者开始阻挠任何议案的

通过，"他们发誓要这样做，直到参议院通过一项强制性的严

守中立法案为止。"

这样，参议院在次日仅仅经过25分钟的讨论，就一致投

普通过了由皮特曼提出的一项妥协法案。它规定对一切交战

国实施武器、弹药和军需品的强制性禁运，但它授权总统确

定哪些属于军需品和什么时候实施禁运；它禁止美国船只向

交战国运送军火；它授权总统不保护乘坐交战国轮船旅行的

美国人；它规定建立一个军火管理委员会来监督从美国运出

的武器。8月31日，罗斯福总统予以签署。曾两度支持罗斯

福竞选总统的加州参议员海勒姆·约翰逊兴奋异常，他说：

"今天就是所谓孤立主义者胜利之日，今天也记下了国际派的

垮台。"

其实，这项中立法是无论哪一方都不满意的决议，它通

过折衷后规定的有效期仅为半年（到1936年2月29日终

止）。其意图十分明显，即主要地用来在国会休会期间约束总

统。舍伍德指出，罗斯福"勉强"签署了这个纯属追溯性的

法律。它的制订是出于一种信念，似乎美国能靠立法手续来

避免战争。它与禁酒法差不多，是一种"动机高尚"，但后果

极坏的试验。1936年2月，国会将1935年的中立法延长1

年。由于仍居优势的孤立主义者内部也有分裂，所以1935年

中立法未能更进一步地修改为真正严格的中立法。它除了重

申原来的规定外，还禁止给交战国贷款；对新加入战争行列

的国家，总统不能行使自由处置权，而应执行强制性武器禁

运。这两个中立法都得到公众的普遍支持。

1936年大选前几个月的罗斯福显然不能逆流而上。8月

14日，他在纽约肖托夸夏季讲学中心发表了"我痛恨战争"的

演说。他首次公开承认，在过去几个月里，他个人对国际状

况比对当前国内前景更为关注，而且更不乐观。他表示自己

把每天24小时的相当一部分用于研究外交关系。随后他向听

众保证："我们避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义

务；我们回避同国际联盟的政治活动发生联系。……为了思

考和筹划如何使我国不至卷入战争，我已经用了不知多少时

间，而且还要继续使用不知多少时间。我但愿能使所有的国

家都不受战争之苦；然而那不是我力所能及的。但我至少可

以确保：美国的任何行动都不至于引起或促成战争。"罗斯福

还以令听者为之动容的语言追述了自己在一战中那不堪回首

的经历和见闻，随即发出了"我憎恨战争"的话语。演说经

过媒体的传播，立即在美国人民中引起了强烈的共鸣。

这年7月，西班牙内战爆发。德、意法西斯公开进行武

装干涉，以帮助佛朗哥击败共和国军和建立法西斯政权。罗

斯福政府于8月7日发表了不干涉西班牙的声明。罗斯福这

时的表现一度比某些鼓吹中立法的人更带有孤立主义色彩。

他接受了英、法的观点，即只有严格的不干涉，才有希望使

西班牙战争局部化，从而避免一场可怕的世界大战。他对帮

助西班牙共和国政府摆脱法西斯统治已兴趣不大，“或者根本

没有兴趣了。和伦敦一样，他唯一的目的就是避免使西班牙

战争发展成全面的欧洲战争。"他主动向国会提议修改中立

法，把武器禁运扩大到适用于发生内战的国家。国会遂于

1937年1月正式通过了补充中立法，对西班牙内战双方实行

武器禁运。这就等于把西班牙的内战看成仿佛是两个有同等

权利的外国的冲突，而不是一场反对公认的政府（并且是与

美国早就有外交关系的民主政府）的暴乱。当泽西城的一位

出口商运送一批飞机和军火给忠于西班牙共和政府的组织

时，罗斯福严厉地斥责了他，说他"完全没有爱国心"。此时

正值1936年大选的最后紧要关头，罗斯福更加急于赢得和平

主义者、孤立主义者、天主教徒的支持。他甚至写信给美国

驻欧洲各国的外交官员，要求他们回国为这次大选出力。

罗斯福在1936年与孤立主义者的"握手言欢"具有多重

意义。表面上看来，它似乎主要是出于一个简单的竞选策略，

是一种似乎有违罗斯福真实意愿的实用易行的权宜之策。罗

斯福也乐意被人这样看待，他甚至乐意宣称目前他的外交政

策是他更大、更深远的行动计划的组成部分或必需的阶段。实

际上，它是罗斯福一贯具有的政治起格的又一次体现，他从

来不肯公然将自己安排到易受攻击的阵营分明的地带。不到

万不得已从不肯暴露自己，这是他"如狐狸般狡猾的一面"。

他发现这样做，其政治上的好处要大于不这样做，更远远大

于反其道而行之。赫尔国务卿后来承认："这一次，我们的立

场对于明显对立的孤立主义者和国际主义者来说，似乎是都

能接受的。孤立主义者赞成我们，是因为我们避开了战争；国

际主义者赞成我们，是因为我们同英法合作。"此外，1936年

的罗斯福还希望通过接受甚至主动要求修订中立法这些举

动，来消除全国对总统拥有过大的控制权而日益增长的忧虑。

总统的权力随着新政纲领的实施而不断扩大，人们认为只有

严格限制总统的决定权，才能避免再次发生上次世界大战的

悲剧事件。现在他主张对西班牙实施禁运有着冠冕堂皇的理

由——制止一场欧洲战争。由于为和平而作的这一点努力不

需要美国承担任何国际义务，所以在国内也几乎完全不需要

承担什么责任。罗伯特·达莱克揣摸着处于大选冲刺阶段的

罗斯福，一定会为这种何乐而不为的做法感到得意。1936年

的大选似乎证实罗斯福的策略是有效的。他比对手多出1100

万张选票数，但是这并不能证明由于他对外交事务即和平问

题的处理，大大增加了他的选票数。充其量是因为他确保了

一些在国内问题上支持他的人，在担心卷入未来战争的问题

上没有背其他，从而抵消了一个潜在的爆炸性问题。

至于经罗斯福提议而于1937年1月通过的补充中立法，

对西班牙内战中的佛朗哥一方而言，最起码是无害的。因为

支持佛朗哥的德意法西斯国家仍可由美国购买军火，罗斯福

自己也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美

国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国

公民（这是合法的）而运往德国，然后又转运去西班牙给佛

朗哥的。"而西班牙共和国政府一方则不能从美国购买军火

了，它只能有限地从俄国和法国那里得到援助，但为时不久。

佛朗哥本人夸奖罗斯福"总统的行为像一个真正的君子，他

的中立法是我们永远也不会忘记的姿态。"罗斯福政府的政策

在客观上起到了绥靖主义的效果，它有利于佛朗哥势力的壮

大，也有利于德意法西斯实施其战争意图。

按说罗斯福在竞选连任获胜后，会矫正自己在1936年的

外交事务上的行为。但事实是，直到1937年10月为止，他

基本上表现得同1936年没有什么两样，或者说起色不大。从

再次就任总统到10月份，罗斯福致力于他那蓄谋已久的"改

造法院"的计划的实施，随即陷入了几乎无法自拔的斗争和

泥淖之中。他认为，维护被最高法院陆续否决的新政立法，就

是在防止法西斯极权统治的可能出现，就是在拯救资本主义

民主制度，就是为世界和平作出了贡献。因为他坚信有效的

对外政策需要国内稳定可靠的支持。但是，张伯伦在1937年

3月致小亨利·摩根索说："英王陛下政府……完全相信，美

国在当前能对维护世界和平作出的最大贡献，就是修订现行

的中立法……。目前这个中立法对侵略者包含着间接的和潜

在的鼓励。因此，人们殷切希望能想办法授予总统足够的处

置权，以便总统对每件事酌情处理。"罗斯福对张伯伦的说法

极为敏感，此时他不能也不便在国会通过的法案之外要求更

多的东西。因为此刻正值他竭尽全力"艰苦地"进行改组最

高法院的斗争时期，庞杂的反对派称他为破坏宪法和法院的

"冷酷独裁者"，故处于不利地位的罗斯福难以开口要求给予

政府更多的外交控制权。海勒姆·约翰逊在谈到中立法时声

称：“我要设法防止总统阴谋夺取……制造战争的权力……既

然他已经把手伸到了最高法院，……他实际上已使自己成为

一个绝对的独裁者。"确实，总统手脚有些不便。

美国牌绥靖

1936年8月26日，《纽约时报》登载了阿瑟·克罗克的

一篇文章。该文称，罗斯福如果在11月再度当选的话，就打

算召集一次各国首脑会议并将和平裁军问题纳入议程，会议

还将讨论排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，总统希

望世界舆论来支持他这些雄心勃勃的目标。克罗克最后强调，

总统尚未明确决定施行他的方案，因为这主要看"各种外交

试探的反映，这些试探将在实际发出邀请照会之前进行。"

罗斯福当时确有此打算。但正如他在对待"改造法院"那

件事上的手法一样，他宁可将这些尚未明确的方案透露给个

别新闻记者，也不愿较早地让政府内阁知道。果然，国务院

对克罗克的报道十分惊讶。罗斯福这时则通过他任命的那些

驻欧洲各国的大使获悉情报分析，并在此基础上试图进行各

种"外交试探"。由于驻欧洲各国大使提供的观察分析的角度

不一，更由于各大使自身的主观判断和信念方面的差异，罗

斯福很难在这些出入较大的情报分析材料面前得出一个清晰

的结论，并进而据此确定某一种外交方案。

美国驻柏林大使威廉·e·多德和一些观察家向罗斯福

指出，德国国内经济的严重困难和畸性发展将是引发战争的

最重要根源。美国驻华沙大使也在罗斯福再度当选后不久向

总统汇报说，由于为德国出口寻求市场的失败和对战备必需

物资进口的限制，德国的经济状况不佳，人民生活水准下降。

这种痛苦的加剧必将出现社会动荡，除非德国能得到某种补

偿，除非采取某些措施来解除德国经济状况的困难，并以此

换得德国保证停止或削减巨大的"重整军备计划"。罗斯福显

然受到很大启发，他担心巨大的经济压力将使德国未来的经

济危机不再像过去那样容易克服，“在这种局势下经济上的根

本弊病更加恶化，它意味着每当一次新的危机出现就有更大

的困难。"受到这种担心的影响，国务院在1937年2月16日

拟定了一份说明欧洲问题实质的备忘录，“能否找到一个妥协

方案，或付出某种代价，以满足德国人民的经济需要而不致

发生战争，或不致使德国在欧洲大陆称雄呢？"备忘录认为可

以用让德国有获得原料机会的办法来避免战争，并把对于军

国主义和纳粹激进主义的支持归之于德国人民在经济上的缺

乏保障。因此，"德国对殖民地的要求不能被视为完全不合理

而予以拒绝，而且保证德国经济复兴的可能性也要予以考虑，

对此美国应尽一份责任"。备忘录指出，美国干预欧洲事务的

目的"将在于推进