得走凯恩斯式的赤字预算的道路。联邦政府从1941至

1945财政年度的预算支出，总计约为3176亿美元，其中2815亿用

于战争，占总数的88.6％。1941年的国债为563亿美

元，1945年上升到2525亿。在上述用于战争的2815亿美元

中，大约有43％来自这段时期的税收和其他非借贷来源。造

成这种现象的一个重要原因是，私人垄断资本家鉴于第一次

世界大战的教训，拒绝出资扩大军事生产组织，不得已的联

邦政府承担了大部分军事工业建设。政府在这5年间共投入

美国所有各生产领域的资金共有462亿美元，占了这期间所

有投资的23以上。这样，到战争结束时，联邦政府已拥有b

全部原子能工业、生产合成橡胶企业的96％、生产飞机和引

擎的71％、生产金属镁企业的90％。政府还建成了钢铁厂、

造船厂、军火工厂、发电站等企业。国有资产在整个国民财

富中的比重上升了5个百分点。

战时经济体制的运行在很大程度上有赖于联邦政府运用

各种经济杠杆和行政管理手段，并且有赖于这种运用的得法

和得力。这些经济杠杆主要是工资、物价、房租、税收、公

债等。罗斯福在美国参战前后就作了几次稳定物价的尝试，均

效果不佳。国会便于1942年1月通过了物价控制紧急法令，

授权物价管理署控制物价和房租，并规定对违章者特别处罚。

由于战时政府和消费者都在大量购买，造成很多商品供不应

求，供需状况刺激了物价上扬，又由于农产评价格长期未得

到控制，所以战时通货膨胀一直成为战时经济体制的副产品，

它既困扰着政府的年度财政预算，又困扰着中下层收入者的

日常生活，这成为共和党在1942年中期选举中大获进展的重

要原因。可见，物价问题已成为战时经济体制中极为关键的

一个症结问题。

罗斯福在1942年底加大了反通货膨胀的力度。他要求国

会授予他调整农产评价格的全权，这项要求连同稳定工资和

薪金的权利，都得到了批准。罗斯福随即下达行政指令，要

求相关职能部门和临时机构对诸如工资、薪金、零售物价和

批发价、房租、农产评价格进行严格的限定。为了对这些管

制事项加以监督，罗斯福成立了经济稳定局（即战时动员局

的前身）。次年4月，罗斯福发出"坚守阵地"的著名命令，

对所有影响生活费用的所有商品规定了最高限价。当上述举

措仍不足以解决通货膨胀这个战时顽症时，罗斯福下令对轮

胎、汽油、食糖、咖啡、牛油、酒、烟等商其实行定量配给。

同时又对囤积居奇和黑市交易进行惩治。不久，市场上厨具、

餐具、玩具、学习用具等日常用具，甚至如发夹、痰盂、照

相机、尿布等都告脱销。到1943年，政府对95％的食品类商

其实行定量配给。造成这种情况的原因有三：一是民用品业

的转向导致生活资料的生产锐减；二是战火破坏了上述诸多

商品的原料供给线；三是政府大量订货、采购并运往战场。还

在1942年底，军队和租借法案就吸收了全国所生产食品的

1／4，这其中特别包括罐装的、冷冻的、脱水的食品。这种少

有的情况引起国内人民生活的困难和不便，罗斯福便在"炉

边谈话"中对同胞们进行耐心的说理和教育。他强调，如果

出现恶性通货膨胀，就会动摇整个战时经济体制，以致威胁

整个决定战局命运的生产计划。他吁请同胞们凭着伟大的理

解力和坚贞的爱国心作出必要的"牺牲"，他说，为了文明必

须付出艰苦工作、悲伤和流血的代价。

罗斯福以身作则，带头购买了第一张e类公债。他不独

呼吁国内人民要克制自己的生活，把省吃俭用的钱用来购买

战时公债，而且让白宫首先符合这一要求。此后，极不讲究

且无甚特色的白宫膳食成了白宫的一大特色，使许多原先无

事常来揩油的人望而却步，也使得白宫勤杂人员和工作人员

总在盼望英王或类似的贵宾驾到，因为那时白宫的生活要弄

得丰盛和得体一些。榜样的效应立竿见影，各地常出现这样

的情景：朔风中竖起衣领的人们排着长队，等候公债销售点

开门营业。财政部为筹措战费共出售了7次战时公债和最后

的胜利公债，共约1569亿美元，其中1／3被个人认购。当时

政府的宣传工作也确实到家：有幅公债广告上画着一个垂死

的美国士兵，标题是："他献出了他的生命——而你不过是把

钱借给国家。"站在这样的广告牌下，有谁还会不热血沸腾呢？

罗斯福和他的政府在统制或驾驭战时经济体制方面，也

显示出了独特、果敢乃至高超的行政管理技巧。罗斯福利用

战时非常时期的情势，利用国会两度授予总统的战时权力法，

利用对这种权力法最充分最宽泛的解释，利用战时行政部门

在管理行为上的直接性和近便性，打破了很多美国政治制度

发展史上的成文规定或惯例，开创了许多时人闻所未闻的先

例，尤其是他那罗斯福风格的管理方式更让人眼花缭乱，叹

为观止。而这一切造成的结果就是：罗斯福建立起来的战时

体制及其管理方法不仅有效地决定了战争目标的实现，而且

深刻地变革了美国政治制度本身，它们中的许多内容固化为

战后美国政治生活的一部分。以至于美国国会在1945年，第

一次对自身制度进行大规模的检查后，认识到若想赶上权力

膨胀、行为逼人的行政部门，就需要使自身机器和运行方法

现代化以适应现代条件。

战时，罗斯福要处理的事务既多又杂，其中突发性的居

多。表面上看，他应对这些事务时杂乱无章，且略显被动。实

际上，他不独重视眼前的细节和具体的战术，并且喜欢凡事

从大处着手，高屋建瓴地概括出行动计划的目标。尔后，他

就让属下的人绘制精致的组织图表，但它往往在实施过程中

很少发挥参考价值的作用，其重要性也许只在于显示总统对

该事务和负责规划的人的重视。他真正感兴趣的是那些雷厉

风行、忠实于他，并且效率很高的人，而这时这个人主管的

机构则是次要的。在战时，人们时常抱怨记不住罗斯福那层

出不穷的代称各种临时机构的英文缩写字母，这些机构出台

的随意性及其职责权限上的含混、重叠或交叉，也时常引起

共和党对手的抨击。事实上，这正是罗斯福式的管理方式的

有效和高明之处。

罗斯福本来似乎可以不必设那么多管制战时体制和处理

战时事务的临时机构的，因为依政治传统沿袭下来的华盛顿

的那些政府各职能部门及其他常设机构，都有能力或余地担

负起这些使命来，必要时把它们充实或调整一下就行。并且

以前的总统们也正是这样作的。但是，罗斯福从来就对固定

组织所形成的框架结构不感兴趣，他不愿意过分强调一种严

密而规范的行政节制系统，认为这将窒息他所喜爱的那种生

机勃勃的局面，并且认为依照机械原则建立的固定组织结构

无法适应战时变幻无常的事态，更无法预测和控制未来。相

反，富于想象力的试验和灵活的临时机构恰能作到这一点，因

为未来是从趋势、可能性、偶发事件和机遇中产生的，它甚

至是可以被影响的。

这样，罗斯福就侧重于从人而非物的角度来看待行政管

理。这就决定了他授权的方式。情况往往是这样进行的：理

直气壮地要求国会通过他提出的法令草案，这在战时要平

时容易的多；然后，依照法案的精神给将要设置的临时机构

规定一个框架性的职责和权限，随即就任命经过他反复筛选、

再三斟酌甚至痛苦地取舍的人选，来全权负责该机构的工作。

至于该机构的具体活动他一概不管，除非它们同罗斯福的情

趣相关或者他极熟悉企业务（譬如海军、船舶方面的），这时

他刻意展示其特长——对技术性细节的洞悉和枯躁数据的熟

识——往往起到崇敬权威的轰动效应。他敢于放手领导，却

从不最终对他们许下诺言。他让他们尽情尽兴地发挥其个性

特长，而以高度的自尊保持一种明确的超然态度，与这些事

务保持一定的距离（如果需要的话，他又能迅速了解到其中

有用的信息）。由于这些机构都直属于总统管辖，他就很自然

地在他们中间造成一种领袖的超凡魅力。并且使他们感到只

有总统才是所有不断发展着的事态的中心。

罗斯福往往让周围人都知道了将有某个机构要设置，而

自己则不动声色地开始物色人选。过程中，他对谁都不明确

许诺，也尽量掩饰自己的思想过程，但一般是霍普金斯除外。

而有趣的是，总有几个人认为自己就是当然的候选人。任命

总在最后一刻宣布，他乐意较长时间地控制任免权，以此作

为增强对总统向心力的工具。他曾经多次把个性、政见和才

能截然不同的人放在一个机构里，或者让他们同做或先后做

一件事。如他让威廉·努森这个产业界巨子和西德尼·希尔

曼这个工会领袖共同领导生产管理局，任务是配合总统推动

和控制战时生产。这样做符合罗斯福的个性，他不喜欢完全

信赖某一个人，即使对霍普金斯也是这样。他喜欢自己是注

意的中心，这套让手下人互不相容、互相牵制的机制使他更

安稳地居中操纵，并轻易地使自己成为每个官员必需的盟友

和伙伴。同时，这也减少了临时机构自我扩张或趋向衙门化

的倾向，防止了任何联合起来反对他的可能性。

罗斯福在战时设置这些临时机构时，还总给人以授权含

混、职能重叠的印象，这主要是从纵向考察得来的印象。在

控制战时经济方面，罗斯福先是于1941年1月成立生产管理

局。1年后又成立战时生产局，实际上已架空了前者。深孚众

望的努森不愿在纳尔逊手下工作，气愤地扬言要回家不干了。

罗斯福在众人劝说下仍不改初衷，而是约见努森来白宫共进

午餐，努森罗列的数据表明他任内的工作无懈可击，但罗斯

福仍和蔼地漫谈其他的事，其实他已经安排好了一切。午餐

结束时，努森愿意继续效劳，并接受了总统授予的陆军中将

的任命，实际上仍在同一个机构里主管生产。穿上军装的努

森总让人觉得别扭甚至滑稽。可是9个月后，罗斯福又在当

初规定为最高战时机构的战时生产局的上面，设置了有权管

辖它的经济稳定局。于是纳尔逊又面临着努森当时的难堪境

地，当初纳尔逊这个位置人人想坐，甚至包括副总统华莱士。

这些时隐时显的机构及其职能权限的重叠，不可避免地引起

浪费、推诿、扯皮和延误工作。这些机构都直接对总统负责，

他花在这方面的精力也显得太多了些。他麾下的预算局局长

哈罗德·史密斯曾感慨道，总统是位反复无常的行政长官，也

是历史上伟大的行政天才。总体而言，"以这些公平和他们的

贡献来衡量罗斯福，他作为一名政府首脑是名副其实的。"

罗斯福这样作还有另一层隐衷。自1937年贸然改造高等

法院以来，他一直被几个方面的人指责为独裁野心膨胀的人，

国会对他的警觉和戒备增加了。为了获得战时的权力，除了

理直气壮地陈述其必然性和紧迫性之外，就是用临时机构这

个招牌来打动国会。言下之意是，由应急的临时机构行使国

会赋予他的权力，不久就将回归国会，不会造成稳定的权力

倾斜的结构。不少议员也正是这样考虑的。

在罗斯福总统与他的政府内阁之间，还横亘着一个"小

内阁"，它主要由罗森曼、伯恩斯将军、霍普金斯和总统的私

人参谋长（私人总管）威廉·d·李海上将等组成。"小内

阁"在大战中日益得到总统的倚重，它经常出面平息各机构

间的纷争。但就是在大战中隐然成为美国政府第二号人物的

霍普金斯，也没有得到国会法令的正式认可。他忠诚于总统，

能充分领会总统的意图；罗斯福需要一个既有理解能力、又

守职本分的可靠的倾听者。霍普金斯在辞去商业部长的官职

后，角色界定不明，他是总统顾问，又是总统私人特使，又

有点类似于内阁的不管部长。他没有自己的办公桌，但在白

宫二楼南边有一套自己的起居室。这就是罗斯福的领导风格。

战时体制还有一个重要的组成部分，即战时军事指挥体

制。根据美国宪法第2条第2款，美国总统是合众国陆海军

以及现役各州民兵的总司令。美国参战后2个月，华盛顿成

立参谋长联席会议，由乔治·马歇尔将军、欧内斯特·金海

军上将和陆军航空队司令阿诺德将军组成。它是陆、海、空

三军的主要协调机构，直属于总司令。它随时向总司令报告

军事战略事宜、武装部队人员需要、军用物资弹药的生产和

分配情况及所有三军共存的政策问题。它下设几个重要的附