，使得国家对包括官俸在内的行政经费的投入，长期保持在原有水平上，机关人员编制也得不到相应扩充，于是京朝与基层的收入差距比两宋时代拉得更开。《红楼梦》里，官居工部员外郎的贾政，反要向自家奴仆出身的知县赖尚荣借钱（第一一八回），正是这种现实在文学作品中的反映。

仍旧以明朝为例，名义上主管国家财政的北京户部，没有向其他各部司提供“公费”的法定义务，于是各京朝衙门的机关首长，都要将精力匀出，用到这笔费用的筹措上，“例如，吏部关心的是开纳事例，刑部关心的是赃罚收入，礼部关心的是给外国朝贡使团的赏赐和僧侣道士的度牒纳银”（黄仁宇《十六世纪明代中国之财政与税收》）。然而这些都不是常态的进账，还得另觅稳定的财源。沈德符《万历野获编》介绍说，南京礼部“到任、升转诸公费，俱出教坊司”，就是让归其领导的政府乐舞机构为豪富之家提供家祭堂会上的演出，收取报酬移作公用。沈氏还感叹说此举“似乎不雅”，并称“北部（即北京礼部）却无之”。岂知北京礼部尚书于慎行已在《谷山笔麈》中坦言，他们也是靠此生财。唯恐这一票来钱最快的机关收入被经手人揩油，“南京礼部堂属〔还〕俱轮教坊值茶”（《万历野获编》）。想一想部司级大臣每天轮流去倡优乐舞的教坊值班，只为将演出收入安全带回部里，那情景也真够可怜可笑了。

办公费用窘困如此，官员们从中获得个人福利的可能性自然要大打折扣。据《大明会典》等史料记载，按规定，京师各部官员均可依等级享受国家提供的勤杂人员（皂隶）服务，这些人员的开销叫工食银，每年十二两白银，由地方政府另行筹措。其后兵部提出让这些勤杂人员回家，换取他们的工食银直接分配给官员补贴生活，获得批准。不久，这种以放卖力役换取收入的办法得到普遍认可。因为尚有吏胥等办事员在，想来“大人”们还不至落到亲自打扫办公室卫生或烧水烹茶的地步，但部司闹穷的真相于此可见一斑。王锜《寓圃杂记》中有一则南京大理寺少卿杨复“在京甚贫，家畜二豕，日命童子于后湖采萍藻为食”的记载。如果不放卖力役，这个养猪的差使或许可让皂隶兼任，但对比十二两银子的劳动力成本，显然又划不来了。

清朝的情形与明朝相比，绝对额肯定要高出许多（明朝宜称是官俸最低的政权），但上下左右的差距大抵相似。张仲礼《中国绅士的收入》一书中，曾引用过一份湖南善化黄氏对族中任官者应向家族事业捐款的数额规定，单位是银两。同样是官居七品，知县的定额是一百两，京部的主事却是二十，品秩依次递升的员外郎、郎中、科道京卿等分别为三十、四十、六十，直到副部级的侍郎，也只有百两，和县长完全相等。这个集资方案，正是来自对不同部门收入状况的切合实际的估计。不过即使如此，这份集资方案，也已经把“海瑞定律”的调节作用，即地方官向京朝官的“馈遗”计算在内了，否则差别还要悬殊。

地方衙署确保收入丰裕的不二法门，永远是名目繁杂的乱收费。费改税也罢，养廉银也罢，最终都无法攻克这个滋生腐败的痼疾

至于地方官府有钱“馈遗”的实力，其实起点与京官并无二致。尽管这些衙门是确保国家财政收入按时解交入库的最基本的因素，但是为维持和运转这些机构所需要的各种费用，从来没有哪怕是最低限度的行政管理预算，通行的办法永远是向民众头上摊派，而所有这些游离于中央会计以外的费用征收，还要把提供罩护的“海瑞定律”及他们本人的利益预算在内，所以其额度就决不会以满足行政经费的实际需要为限，而且管理失控引起的紊乱亦不可避免。明末邵潜曾在《州乘资》中列举南通州吏员以编造科簿名义乱收工本费的情形，“用纸无几，一则索银五十一两五钱，一则索银二十一两”。虽然同在一州，不同的收费标准，势必又造成实际收入的差别。《玉堂丛语》谓：“余接世务必来，闻人仕，众必问曰：好衙门否？”语义近似“效益”好吗？又可见这种现实对入仕者价值取向的影响。无论是否再搞攀比竞赛，民怨沸腾总是必然结果了。

实际上，当时也有为数不多的有识之士在努力设法医治这个痼疾。如海瑞在淳安知县任上，曾一刀砍掉几十个乱收费乱罚款的项目。几乎同一时期，巡按广东的御史潘季驯创立“均平银”，“其法先计州县之冲要，以为用度之繁简，令民各随丁力输银于官。每遇供应过客，及一切公费，官为发银”。也就是根据各地实际情况，预算出行政费用开支额度，然后按本地壮丁之数摊派，一次性征收银两，此外不许再有任何以“公费”名义的征取。据记载，“均平银”实行后，广东民众财力每年可节约二十多万两，大家称便。其实此法正是前文所述的萧嶷之法的翻版，后来张居正向全国推行的“一条鞭法”，就其“费改税”的本质而言，亦可说与“均平银”的精神相一致。再往后面一点说，清代雍正时搞的“养廉银”制度，即各级官员的办公经费加职务消费包干，也同此法略具异曲同工之妙。不过，所有这些确能收到一时之效的改革方案在出台以前，都有反对意见，理由便是不可能从根本上解决问题，现在禁止加派，将来又会有新的加派。结果不幸言中，无论明朝清朝，最终都在这种对民众的双重榨取中走进了国贫民穷的死胡同。

那么问题的症结究竟何在呢？传统的历史学家多爱用封建官吏的道德操守加以解释，却很少从制度上寻找原因。对此，旅美学者黄仁宇先生另有见解，他认为明代统治危机就是由于国家的计划性收入太低，又完全忽视情况的变化和管理技术的困难，从不加以调整，致令预算不足，入不敷出，必要的项目开支就只能通过其他各种方式来解决。这些自行筹措的“机关收入”在使用和分配上，均缺乏有效的审核与管理，不仅容易造成浪费，也使许多政府职能遭到严重削弱乃致丧失；再加上官俸水平普遍低下，则腐败行为滋长就成必然后果（《十六世纪明代中国之财政与税收》）。因为基本上不触及这套自秦汉以来便陈陈相因的封建国家的财政体制传统模式，南朝的萧嶷之法也好，明朝的一条鞭法也罢，最终也只能在一定的时期和范围内收效。

再回到海瑞的题目上来，一条鞭法首先在江南推行后，官升应天巡抚的海瑞依然拒绝收取那份来自机关“公费”的“常例”，坚持只靠朱元璋时定下的那点俸禄生活，进京考铨亦是“两袖清风朝天去”，没有“租”钱可交京官。结果这位二品大员死后，一生积蓄还不够殓葬之资，连一块坟田也是他退休后被迫降低个人道德准则，接受了一位素有贪名的总兵的馈赠，才得以预先买下。就是说，假如这位“清官”至死不肯稍微变通一下自己的价值观念，差点儿死无葬身之地了。难怪连万历皇帝也说他“迂戆”（《神宗实录》），译成现代语言，就是“傻瓜”。

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漫说衙署“小金库”（1）

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机关自行处置低值易耗公物，用于福利，是历代沿袭的传统

稍知清史的人都知道，嘉庆皇帝主政以后的第一大快人心之事，就是捉拿和珅。虽说此举最终未能带来廉政风暴的效应，但也激励出几个清官。如位居尚书，而死后“笥无余衣、囷无余粟”的戴敦元，就是较出名的一位，《清史稿》有传，记载颇详。其中有一段他在山西布政使（俗称藩司，相当于省财政厅长兼人事局长）任上的故事：“藩署有陋规，曰‘厘头银’，上下取给。敦元革之……”这个被当做“陋规”革除的“厘头银”，我们在当时政府颁行的机关工作手册如《满汉合璧六部成语》等书籍中，是找不到的。加以诠释，即山西藩司衙门为了“上下取给”（大家拿来用）的小团体利益，在国家法定财政体制以外设置的一种“公用经费”保管和出纳。用现代话讲，就是“小金库”。

小金库现象源起何时，似已失考。从贾谊《治安策》等载籍看，在政府官员俸禄尚以粮食布帛等实物为主要形态的汉魏时代，所谓小金库，大抵也就是假借机构职能的便利，将属于“公家”的财产或劳役用在小团体的利益上，如利用征赋、廪给（向特定对象如孤寡发救济）、赈灾、承办典礼等，私蓄多收或多领的粮食物品，用来弥补上解亏空、官场交际开支或贴补官吏生活。还有让今人听起来更“小儿科”的，如把封装公文用的布袋麻绳报损耗后，分给大家改制帘帷鞋子之类。按照当时的法令制度，这些做法都有可能以盗、赇或坐赃的罪名受处，即便是东西明明还放在官库而并未落入私人腰包，也不行，比如《晋书·刑法志》引张斐《律表》，就有“敛人财物积藏于官”这么一条罪名，尽管是“积藏于官”，但没有登记在财政体制内的账册上，账外立账，违犯了国家的财经纪律。

不过这些都是顶真起来的一概而论。现实生活中，除了账外立账这一共同特征外，小金库的性质与规模有千差万别。所以，对于那些专派改善办公条件和集体福利的用处，而又无损国家收益的小金库，一般不会受到干涉。拙文所谈的话题，主要也指此类。比如对报损公物的处置，就是历代沿袭的不成文的传统。曾任明朝礼部尚书的于慎行在《谷山笔麈》里说，礼部的仪制司掌管诏敕令制等各种“中央文件”的传达及表签等报告的代呈，每隔一段时间，就有一堆布料封套（俗称“包袱”）积存，以往都送给尚书、侍郎等礼部首长，让他们的家人侍从改做衣服穿。于尚书以为，“此古所谓集上书囊以为帷帐者，虽未大伤，然于大臣体面，亦属不雅”，遂建议出售换钱（估计是卖给裁缝店），结果每年也有几十两银子进账，“留作三堂公用”（三堂，即礼部尚书和左、右侍郎的办公室）。据他介绍，凡三堂购买信封、图书，及派人出门办事的误餐津贴等，都从这一笔经费里开支，“亦颇足用”。像这种小金库，哪个御史老爷会横加指责呢。

“三班吃香，群牧吃粪”；翰林学士有“润笔”；清代的京官靠“印结银”发月度奖

经办表笺剥下封套的小油水，并非每个部门都有。如何筹措类似的特款专用，就看八仙过海、各显神通了。北宋时，主管供奉官、殿直官等武官三班升移酬赏事务的三班院，年年要搞一次集资活动，名义是乾元节请寺僧进香，祝皇帝“圣寿”，要开销“香钱”。其实用不了那么多，余下的钱都打进了三班院的机关伙食里。与此相对应，主管国家畜牧场事务的群牧司则有向下属单位抽取出售畜肥的“粪钱”收入，“以充公用”。京师为此流传有两句俗语：“三班吃香，群牧吃粪。”（《苏诗注》）可见办法总是有的。别小看粪钱，就因为粪便既是发展农业不可或缺之物，但卖粪所得又从来不列入财政收入，累积起来竟可成为一笔非常可观的数目。《宋稗类钞》记，南宋初年，秦桧的亲信杨存中任殿前都指挥使，主管皇家警卫部队。当时各部队都向农民出售人畜粪便，所得“粪钱”多贴补“公用”，可是杨殿帅在这个位子上一坐二十余年，把粪钱全藏在个人保管的小金库里，积至十余万。大概属下有不满者，将此内情透露给御史台。像这种规模，性质就严重了。某御史为此写好了检举状。幸好，杨有一个亲信的儿子在御史台当小吏，听到风声后立即让父亲给杨报信，吓得杨存中马上向皇帝奏言：“军中有粪钱若干，椿管某处，惟朝廷所用。”过几天御史的检举状再送上来时，就不管用了。宋高宗还夸杨殿帅急公好义，连账外的钱也主动上交哩。

除却军营具备人马众多的优势之外，像群牧司这种机关毕竟少有，所以古代政府的大多数部门是无法以“粪钱”作小金库来源的，还得各自另辟财源。以清代为例，当时凡中央六部等衙门的六品以上（含六品）的官员，每逢月底，都有一笔号称“印结银”的外快可分，好比今日之“月度奖”。其出处是，按照国家人事管理制度，凡外省大小官员进京参加考核，或出钱捐官加级，都要出具证明个人身世、履历等情况的保证书送往吏部核对，这份保证书上必须有同乡六品以上京官钤盖各自印章。符合这个条件的有六部郎中、员外郎、主事及光禄寺正卿、宗人府主事等不少官员，而求取他们印结的各地官员为求办事利索，通常只要找一个代表就行，这个代表是分年轮做的，叫“管结官”。管结官帮你把该敲的图章都敲好后，同时向你收取一笔“手续费”，其额度通常约定俗成。到了月底，大家就在管结官保管的这个小金库里拿“奖金”，不论品位高低，平均分配。嘉庆年间，有位姚学塽任京官四十年，“部曹每月有印结银，姚独不受”，结果是长年借住在佛寺里，因为光靠那点俸禄，肯定是对付不了京师房价的，由此又可见印结银这个小金库对于这些人的重要性。

同样是六品以上京官，像翰林院修撰、编修、检讨或内阁中书这些人，就拿不到这笔“奖金”了，因为这批专管起草文件的“高级秘书”，是没有个人印章的。于是翰林院又得另外筹措小金库为大家改善一下，如奉旨撰拟册立册封嫔妃的册宝文、册封王公贝勒贝子的册诰文、悼念大臣亲贵的谕祭文