文化领域从来就在政府管辖以外。由于这些美国特有的条件，私人公益事业填补了时代急需而政府（包括国会）鞭长莫及的真空。直到20世纪30年代，私人公益事业、私人捐助的地方政府和社区管理的小金库，对满足社会福利需求、发展文教卫生和缓解日趋尖锐的社会矛盾包括种族问题，都起到了重要的作用。基金会以其现代化的组织和雄厚的财力在20世纪上半叶的确起到缓和矛盾、稳定社会的作用，客观上对政府有帮助。所以，从本质上说基金会是对政府的补充，地方政府更加对此予以鼓励。

美国各级政府一向有给慈善机构减免税的传统。政府认为这样做不但增进社会福利，而且最终是合算的：凡致力于增进健康、娱乐、培养人格的机构一般都能减少社会财产的损失，降低警察和监狱的费用，而且因改善人的健康、效率和道德水平而增加社会财富（这些财富是可收税的）。特别是从事教育事业的机构代替了一部分政府必须进行的工作，而政府的花费要高得多。

基金会在工作中不接受政府的指示，政府也无权干预。不过其负责人与政府高级官员经常对换角色，在相互的大门中进进出出，这种例子不胜枚举。略举几个我们熟悉的名字：

● 腊斯克（dean rusk）——杜鲁门政府的副国务卿和约翰逊政府的国务卿，在两次政府职务之间任洛克菲勒基金会会长。

● 杜勒斯（john foster dulles）——先任洛克菲勒基金会董事长，后任艾森豪威尔政府国务卿，又任卡耐基和平基金会董事长。

● 邦迪（mcgeorge bundy）——先任肯尼迪—约翰逊白宫安全委员会助理，后任福特基金会会长。

● 加德纳（john w. gardner）——先任卡耐基基金会会长，后任肯尼迪—约翰逊政府的“总统国际教育文化顾问委员会”主任。

● 万斯（cyrus vance）——先任洛克菲勒基金会董事长，后任卡特政府国务卿。

● 霍夫曼（paul hoffman）——福特基金会1950年改组后的第一任会长，同时主持马歇尔计划在欧洲的执行。

此外，战后负责福特基金会海外工作达15年的约翰·霍华德（john howard），二战时曾在罗斯福政府内担任《租借法》的工作，后来又参加马歇尔计划和共同防御援助计划工作。另一名50年代福特基金会的中心人物，“促进教育基金”创办人和空中电视教育项目负责人库姆斯（philip coombs），离开福特基金会后任肯尼迪—约翰逊政府的教育文化事务助理国务卿，并著书论文化教育在外交政策中的作用，后来到巴黎任教科文组织下属的国际教育计划研究所所长，该研究所也得到美国大基金会的资助……至于大基金会的董事会成员先后在政府任职的更加不胜枚举。这足以说明，基金会在思想上与政府有无法分割的联系，因此有“影子内阁”之称。

冷战时期有些基金会曾资助中央情报局（cia）在东欧的工作以及东非的教育交流、和平队等。这些本都是幕后进行的，后来被参与者发现，遂曝光。

但是，又不能据此认定基金会一定处处都与政府的思路一致。它的主流始终代表美国精英的自由主义、改良主义的理想。原来的“官”变成“民”之后，其角度和行为也就有所不同。例如腊斯克在两届政府中都是冷战强硬派，而在基金会任职期间面对国会的“非美活动”调查，却竭力为自由派路线辩护。邦迪在政府中是越南战争的推动者，在基金会时则对援助黑人，包括民权运动，一马当先，受到保守派的抨击。

《财富的归宿》 第三部分税法的调控作用

二、 税法的调控作用

基金会只是美国数以百万计的非营利组织中的一种，既然它享受免税待遇，无论是政府还是公众都十分关心这些组织是否滥用它们的免税特权进行逃税，对其行为的监督就至关重要。

在税率差别较大的年代里（美国历届政府累进税的政策常有改变），收入越高的人进行公益捐赠越合算。特别是非现金的捐赠，例如股票、房产等，如果将这些出售换现金，交税可达25％，所以在估价较高时捐出，对整个资产享受免税可以比自己出售还合算。因此有精通税法者钻这个空子，以向公益事业捐款达到谋私利的目的，不过这是少数，远非公益事业的主流。多年来为杜绝此类弊病，在美国存在着政府的和非政府的双重监督机制。政府在联邦、州和市三级都有监督，其中以联邦政府为主，因为只有在联邦一级有权决定减免税收。实际上税收制度是政府在法律上对非营利组织进行调控的主要手段，甚或是惟一的有效手段。政府的监控集中由财政部国内税务局（irs）根据国家颁布的有关法律统一管理。税务局下面负责此事的部门为“雇员计划和免税组织处”。到目前为止，适用的法律基本上以1986年10月通过的税法中第501（c）（3）条款为准。该法规定享受免税待遇的基金会和其他组织的条件是：

其组织和运作完全是为了宗教、慈善、科学、公共安全试验、文学或教育，扶助国内或国际业余体育竞赛（但任何活动不得包括提供体育设施或装备），或防止虐待儿童和动物的目的。但不适用于以下情况：其收入任何部分作为私人股东或个人利益，以大量活动用于企图影响立法的宣传等活动……以及参与或干预拥护或反对任何公职候选人的政治竞选活动（包括印刷和发表声明等）。1

另外还规定捐赠给以下对象者不能免税：亲戚、朋友或其他个人，外国组织、政治组织或候选人，社交俱乐部、工会、商会或宣传组织。

凡申请免税的组织都按一定的程序向税务局提交报告，审查合格即可发放许可证。税务局也经常对已经免税的组织进行审计，要求基金会提交报告并对捐赠情况进行调查，并向国会递交其所了解的情况，对有关立法提出意见，对违规者实行处罚，直至收回许可证。与其他国家相比，美国的法律和审核程序比较简单。税务局只负责审查有关单位是否符合法律内容，不问其业务内容及社会需要的程度，也不必与其他有关部门协商，例如有关医疗的公益机构不必通过卫生部门，又如有人要捐款成立一个专门研究防治流感的基金会，政府不能因为流感不是当务之急而先批准治疗癌症的基金会，只要符合501（c）（3）的条款，必须一视同仁。这既充分尊重捐赠者的意愿，同时也免去许多官僚手续和各部门因利益、角度以及对法律的解释不同等原因使申请者旷日持久地等下去。美国政府也无权过问公益组织内部的运作、人事、组织等问题，不能下令某几个公益组织合并、解散或没收其财产。在经过联邦政府批准取得免税地位之后，该组织还需要在所在州进行登记，取得根据州立法的合法地位；但这多数只是例行手续，一般经联邦政府批准后，不会在州里遇到问题。

政府特别关心并经常进行监督的是这些组织是否严格遵守税收制度，有无滥用免税的优惠，以及权力过大而失控。但是有人提出，由一个以最大限度增加税收为己任的政府部门来做这项工作是否能做到公正客观是值得怀疑的。例如，尼克松政府就曾通过税务局对不同意越战和支持民权运动的教会和其他慈善机构进行撤销免税资格的威胁，其依据就是有关法律中“除去……进行宣传和企图影响立法的活动”一条。

对于违反规定的组织，政府可以实行的处分就是取消其免税资格。但是由于这一处分太严厉，所以很少执行。自1996年起，通过了“中间”的处分，包括一定比例的罚款。除联邦政府外，州与市政府也有各种约束私人公益组织的规定，州政府的执行者是州检察长。监督的重点视情况而定，有的是保证捐赠人的意愿得到执行，有的是审查拉赞助的人员的资格和行为的正当性，还有要求有关组织报告其财务运作情况。

在法律上只有政府有权对公益组织进行监督，但是美国的社会提倡“自我规范”，在这方面出现了许多非政府的监督组织，有时比政府还有效。非政府的监督机制包括面很广，有形形色色的所谓“看守”、“鉴定”、“会员制保护伞”组织和专业团体，还有媒体的褒或贬等等。本书的第三章中提到的“基金会理事会”是最大的全国性组织，其功能一方面是维护基金会的权益，另一方面起监督自律的作用。另外还有一些自发的私人资助的志愿组织，代表公众进行监督，其中影响较大的有：“全国慈善信息局”（ncib）、“改善企业管理委员会公益顾问组织”（cbbb）和“福音会争取财政负责理事会”（ecfa）等。这些组织都制定了考查公益组织的标准，并根据这些标准审查它们的活动，写出报告。它们不受法律支持，各基金会完全可以不予置理，但是事实上受到很大重视。因为捐赠者、媒体和政府都使用它们的报告，可以产生很大的舆论影响，特别是能够反映到国会，从而影响立法。

《财富的归宿》 第三部分争议与摩擦

三、 争议与摩擦

现代基金会尽管是公益组织，但并不是在一片叫好声中诞生和发展的。它从一开始就受到各方面的怀疑和批评，国会对它的调查也不断。

在这类批评和调查中左派关心的是基金会有无“不合理的积累财富”；右派则对其改良主义倾向、扶植弱势群体的工作计划以及对社会问题研究的自由主义观点心存疑忌。在不同的历史时期有几次比较重要的国会行动，来自“左”和“右”的都有，影响较大的有以下几

次。

1 “沃尔什调查”（walsh investigation）与《1917年税法》

前面提到，现代基金会的兴起与进步主义的历史背景分不开。这一时期也正是政府加紧采取限制大财团无限扩张的政策之时，洛克菲勒家族和美孚石油公司尤其成为

众矢之的，也是反垄断法整治的对象。所以1908年，洛氏提出成立基金会，要求在国会立案，主动接受国会监督时，从总检察长到总统（塔夫特）都怀疑其动机是企图用另一种方式永久拥有其财富，国会也是抵制多于支持。结果未能在联邦政府注册，最后于1915年在纽约州根据州法律注册。但是仍受到联邦政府的调查和抨击。

1913年威尔逊总统上台后，指示成立了第一个对新出现的基金会进行调查的委员会。当时因劳资关系紧张，国会成立了全美工业关系委员会调查各大企业工潮情况，这一调查也涉及这些大企业家成立的基金会。该委员会的主任指责这些基金会坐拥巨资、权限不明确、享受免税、不受公众监督、屈从捐赠者的意志等等，并认为它们足以妨碍小型的私人慈善活动。卡耐基基金会首当其冲。洛克菲勒基金会也在成立的次年立即受到政府调查，起因是基金会任命了一个经济学家小组研究当时日益尖锐化的“工业关系”（实即劳资关系）。此时正值美国历史上著名的矿工大罢工，罢工以州政府残酷镇压而告终，罢工涉及的企业中有洛克菲勒家族大量投资的工厂。于是，以参议员沃尔什（frank p.walsh）为首的联邦政府“工业关系调查小组”对洛克菲勒基金会进行调查和质询，主题是基金会与洛克菲勒财团的利益分界线在哪里，也就是基金会是否是为财团服务的一种掩护。此事成为头条新闻，引起全社会的关注。调查结果是对基金会的怀疑未能成立，不过此事也使基金会更加谨慎从事，在工作模式上更加强调通过资助有关机构和学校来进行，避免自己直接出面。洛克菲勒基金会以后多年集中在自然科学，而未涉足足以引起争议的社会科学，除了其负责人的信念外，多少也有避免麻烦的想法。

国会的主要疑虑还在于基金会对公共政策的影响，认为需要加以规范和监督，其途径就是通过税法来鼓励或遏制其行为。因此这一轮调查的结果是出台了第一部针对基金会的法律，即《1917年税法》，确定基金会受财政部国内税务局的监督，并且规定总统不得谋求私人资金来支持其某项政策或政策思想，但是事实上此类事情从未完全杜绝。总的说来，在20世纪30年代以前，国会对基金会的主要关注是防止其政治影响太大。

这些例子都说明大基金会一开始与政府的关系即使不是对立，也是不和谐的。只是它们的出手确实很大，所作所为又的确是社会所需而政府无力满足的，而且当时美国政府尚未建立福利制度，所以没有通过进一步予以限制的立法。但是围绕着洛克菲勒基金会的辩论及其结果所产生的影响却强化了基金会的独立性：一是独立于政府，确定其私人性质；二是独立于其初始捐赠者或其家族，日益脱离其意志的影响。这样，基金会就成为真正的“第三部类”。

《财富的归宿》 第三部分来自右派的攻击

2 “里斯及考克斯调查”（reece and cox investigation）：来自右派的攻击

20世纪50年代初是麦卡锡主义时期，美国国会掀起了对“享受免税待遇的教育和慈善基金会”以及其他类似