福利至关重要的政府项目。特别是取消了富人向公益事业捐献的一大动力，将减少私人公益事业的收入。遗产税对慈善捐赠一向是一大促进力量，而免去这项税收将对慈善事业带来破坏性的影响，对美国的民主、经济和社会都不利。另一位在《福布斯》杂志上名列富翁排行榜第四位的巴菲特（warren buffett）也强烈反对这一计划，他说他没有在盖茨请愿书上签名是因为它对这一政策的危害性还强调得不够：除了经济损失外，更重要的是破坏了美国赖以建国的社会基础，那就是凭个人贡献而不是凭家世致富，这就像挑选冠军的儿子参加奥林匹克运动会一样错误而荒唐。6布什和拥护此政策的一派的理由也是以美国传统为根据，他们认为高额遗产税对通过个人奋斗而积累财产的人不公平，有损美国社会和经济活力的基础。双方各自都能拿出数据来，证明遗产税与公益捐赠关系很大，或关系不大。究竟这一政策对公益事业的影响如何，尚待历史证明。

《财富的归宿》 第三部分“公私合营”的运作模式

四、 “公私合营”的运作模式

一般说来，以罗斯福“新政”划线，美国的公众福利转向以政府为主导，政府财政

占福利经费来源的绝大部分。但是美国之为“福利国家”，和通常人们以欧洲福利国家为蓝本的概念是有很大区别的。为方便计，姑且借用“公私合营”一词以名之。这种“合营”表现在以下几个方面：

（1） 减免税收以鼓励私人捐赠，实际等于间接的政府补助。这是世界各国普遍实行的。不过在美国底数大，因而效益显著。根据商业部的统计，以1985年财政年度为例，这一“间接补助”达134亿美元，其中医疗第一，占12%；教育第二，占10%；其余部分进入各种各样的非营利机构，包括教会组织。

（2） 政府负责决策、立法和拨款，而具体运作则是另一回事，很多福利拨款都通过私营非营利组织发放。也可以说，私人机构参与政府的福利项目，其好处是，政府承担的公益领域虽然不断扩大，而有关的行政机构、人员和开支却未成比例地增长。

（3） 政府的福利政策并未取代私人公益事业，而是平行发展。从小罗斯福到约翰逊政府的几十年中政府福利项目不断扩大，预算也大幅增长，而与此同时私人对公益事业的捐赠也持续增长，基金会在战后几十年中的蓬勃发展即是证明。反过来，私人基金会也向政府主持的机构或项目捐款。

所谓私营非营利组织包括多种类别。根据这方面的专家萨拉蒙（lester salamon）的说法，可分以下几类：（1） 出资机构，包括私人基金会、“联合道路”组织、蓝十字会（覆盖最广的医疗保险机构之一）以及宗教募捐联合会等；（2） 为会员服务的组织，如工会以及各种行业公会；（3） 为公众服务的组织，如各种教育文化机构和福利机构、幼儿园、养老院、慈善医院等；（4） 教会组织。本书的主题——私人基金会——属第一类，但与第三类也有关，因属于其捐赠对象。本节在叙述“公私合营”现象时，除第四类宗教组织外，其他三类都包括在内。7

事实上，政府给私营机构资助在美国“古已有之”。早期有些私立大学（如哈佛、哥伦比亚）、艺术博物馆以及福利性医院等都得到过政府的捐款，1890年政府济贫款通过私营机构运作的已达50%。但是直到1960年之前，这类合作大多在地方政府和私营机构之间进行。1960年以后，联邦政府才大规模与私营机构合作。以1980年为例，宗教组织以外的非营利机构共接受捐款1164亿美元，其中联邦政府出资404亿美元，私人捐赠（包括基金会、公司及个人）268亿美元，州及各级地方政府出资80—100亿美元。由此可见，联邦政府占第一位，加上州和地方政府的拨款则比私人捐款多50％。联邦政府通过私人机构运作的福利、文教卫生类拨款占其全部此类拨款的36%，其中各类项目的比例又有所不同，依次为：（1） 社会服务56%，（2） 文化艺术51%，（3） 就业培训48%，（4） 医疗保健44%，（5） 住房和社区开发5%。最后一项最少，因为这主要是由地方政府负责的。8

政府除利用原有的私营机构外，还可以推动成立新的机构或机制，以实施政府的福利计划。典型的例子是，根据1964年的《经济机会法》，联邦政府推动在全国贫困社区成立医疗门诊网，到1980年已有900个这样的中心。这些中心的资金来源既有联邦政府， 也有地方政府和社区基金会及私人捐赠。

以下举两个典型时期为例：

1. 大萧条及罗斯福“新政”之后

1929年开始的大萧条引起众所周知的社会恐慌和空前的动荡。在这种形势下，已经相当发达的各种慈善公益机构当然义不容辞，竭尽全力进行救助。但是，这次的情况非同寻常，其来势之猛，危机之严重，涉及面之广，苦难之深，绝非私人救济所能解决，何况在这场经济危机中企业家破产跳楼的也不在少数。在严酷的事实面前，社会思潮也发生了变化。许多社会改良派意识到旧式慈善公益事业的重大缺陷，而一般老百姓对富人的杯水车薪的“善举”更是从深刻的不信任到反感和仇恨。在知识分子中也出现了对慈善事业的批判思潮。于是，随着罗斯福当选和“新政”的出台，美国的社会福利进入了一个新时期，从那时以后，政府的福利制度与私人公益事业的主次倒了过来。

罗斯福可以说是最大、最成功的阶级调和者。对待私人公益事业也是如此。“新政”总的精神是缩小贫富差距。1935年通过新税法，实行累进税，向平等方向发展。许多保守派宣称富人将无余款，也无积极性从事公益事业。后来在地方公益组织的争取下通过了对税法的修正案，允许大企业对公益事业的捐赠部分可以免税，最高不超过应交税收入的5%。

罗斯福在开辟政府干预经济、建立社会保障制度的同时，仍然大力鼓励私人捐赠。他的立论也总是从实际出发，论证道义与利益是一致的，与人为善自己也得益。正如他强调一系列劳保政策法令最终对资本家有好处一样，他宣传富人出钱救济穷人不是慈善，而是尽一份社会责任，社会稳定了，对自己也有利。其实这也正是比较有远见的大企业家投资公益事业的主导思想。不过罗斯福的高明之处在于在重大的转型期避免了很容易出现的政府干预政策与私人捐赠行为的相互对立，或以政府行为完全取代私人的现象。不但如此，政府还把鼓励私人捐赠作为鼓舞士气、加强社会凝聚力的手段。有一份以“总统救济事业组织”名义张贴的海报这样写道：

士气

能打胜仗

能战胜萧条

能为繁荣建立坚实基础

《财富的归宿》 第三部分里根上台后的逆反

美国当前正在进行鼓舞士气的大事业。在一个月期间——10月19日至11月25日——全国所有的城镇都要募款。为了把饥寒的恐惧摒于国门之外。

仅仅一个月，一件大事即将完成。仅仅一个月，我们即将迎战大萧条最厉害的威胁，并打败它！

你能为此出力，请向你社区的募款慷慨解囊吧！

请感受胜利的激动。和美国一道向着美好的未来前进！9

事实上，一些在股市崩溃下没有破产的大基金会尽管无法履行在繁荣时期的全部承诺，仍能尽其所能继续有所作为。例如卡耐基基金会于1932—1933年间为紧急救济服务捐了200万美元，并在整个萧条时期对维持艺术博物馆、音乐教育和盲人图书都有特殊的贡献。洛克菲勒基金会则在这一时期刚好调整方针，开始把社会科学和人文研究列入重点，日后产生了巨大的影响。除了原有的基金会外，有些至今有名的大基金会正是在这一时期成立的，如梅隆（1930年）、凯洛格（1930年）、斯隆（1934年）等基金会。此外，小洛克菲勒和美孚石油公司另一名大亨哈克内斯之子在这一时期以个人名义对哈佛、耶鲁、哥伦比亚、芝加哥等名牌大学以及保存和修复名胜古迹、博物馆等也作了巨额捐赠，这些在当时可能不是当务之急，政府也暂时无力顾及，却有深远价值。罗斯福在这方面的贡献是，开创了政府福利政策与私人公益捐赠并行不悖而且相辅相成的模式。

2 里根上台后的逆反

20世纪70年代初，尼克松、福特政府时期，政府与私人的合作又有新的发展。经历了肯尼迪和约翰逊的“大政府”之后，共和党根据其一贯小政府的思想开始实行私有化和非集中化。1974年通过《社会服务修正案》，允许各州用联邦政府的特定补助金资助他们认为合适的“社会服务”。其结果就是地方政府解除了许多本属“官营”的福利机构，而与私人签订合同，变成政府资助的“私营”机构，在财力上是“公私合营”，资金比例各不相同。

里根上台后，根据所谓“里根经济学”的理念，对民主党的大政府进行一次逆反政策。1981年，里根政府批准了《经济复兴税法》，其中规定在3年内个人减税25%， 最高一档的个人所得税从70%降到50%，大幅度削减遗产税，在一定期限内逐步免去不分类的超额慈善捐赠税，并规定自1985年起制定税率指数。在大规模减税刺激投资的同时，大力削减社区建设和社会服务的预算，因此特别强调私人“志愿”为公众服务。共和党1980年的纲领中提出要恢复“美国的志愿服务和合作精神，以及私人和社区的首创精神”10。据此，里根政府在四个方面调整政策：增加对进行公益事业的“中间机构”的资助；调整税收政策以鼓励慈善捐赠；改进管理方式以减轻政府项目对非营利机构的行政负担；增加“挑战性赠款”的运用，以鼓励有关组织用私人捐助补充政府资金。他还指示成立了“私营部门行动特别工作组”（task force on private sectorinitiatives），专事鼓励和支持私营部门代替政府满足公众在这方面的需求。

但是里根政策的实际效果是相反的。

首先是由于政府大幅度削减福利开支，从1981—1985年期间对公益机构的资助比1980年净减了64%。那时政府已经是福利拨款的主角，私人对公益事业的捐赠所占比例日益缩小。里根政府所削减的预算远远超过私人捐赠所能增加的潜力。另一方面，里根政府对企业普遍减税之举反而减少了企业主为了免税而为公益事业捐赠的动力。所以既减少了来自政府的资助，也减少了私人的捐赠，其结果当然是原来的受益者受到损害。在主导思想上，由预防和缓解贫困转为“促进发展和提高普遍的生活质量”，也就是淡化社会改良色彩。从尼克松到里根都希望使私人公益机构恢复慈善救济的职能，作为政府的辅助力量。但是事实上发展到这一时期的基金会等公益机构已经以社会改良为己任，它们更强调治本，向社会不幸的根源进攻，改变弱势群体的处境，甚至促进全人类的文明，而不满足于治标。这些不但是一些公益家和政府有争议的问题，而且在公众中也有争论（有人认为远水救不了近火）。另外，由于捐赠来源减少，加以共和党政府大力提倡一切市场化，一些公益机构为扩大财源也更多利用市场机制，例如提高服务费、在管理上进一步引进企业经营方式等等，引起许多非议。

1983年，政府采纳“法勒小组”的建议，在行政部门内设一办公室，负责基金会对政策的影响事宜，这就等于承认基金会的工作对政府制定政策有用，赋予它半官方的政策研究机构的地位，而不是纯粹的私人慈善组织，单纯交给税务局像对待一切私人企业那样监督。事实上，当年洛克菲勒基金会开始要求在国会登记和接受监督时所设想的正是这样一种地位。

事实上许多公益机构是“公私合营”的，政府出资往往达2/3强。这些机构当然反对政府削减这方面的预算，并为此进行各种游说活动。这种争论一直延续到20世纪90年代克林顿政府时期。1998年，共和党众议员伊斯托克提出1998年拨款法案的附加修正案，内容是禁止公益机构接受政府拨款，禁止与政府有合同的非营利机构进行立法游说活动。公益事业机构不得进行影响立法的政治活动的禁令原来就存在，伊斯托克修正案如通过，将进一步限制基金会之类公益机构进行一般的争取公众支持的宣传。此事引起很大争论，最后没有通过。不过基金会不得进行游说活动的禁令一直存在。宣传和游说的区分在于只倡导或反对某种主张，而不对具体的法案表态，或鼓动选民就某个问题对国会施加压力。但有些时候在客观效果上二者之间很难截然分开，这也是政府与基金会经常产生摩擦的一个暗礁。

另一个有争议的问题是宗教慈善机构是否能得到政府资助。联邦政府的预算中按惯例用于社会服务的钱约占6%，由于美国预算底数大，绝对数字相当可观。以往根据政教分离的原则，这笔钱只能提供给非宗教组织，其中有许多是自由派