和统一，各地的界定有所出入。

其次是交易主客体基本上确定。出售方为国有资产管理部门或企业的上级主管部门或政府，受让方为法人和有独立民事行为的自然人，基本上排除了地区、行业、所有制和境内外的限制。

第三是明确了交易的审批监督管理机构职责，进行了权限划分。国企出售基本上是国有资产管理部门进行审批，根据企业类型、资产规模、行业、所有制等方面的不同，分别由相应的国有资产管理部门进行审批。

第四是交易规则的大体框架基本建立，交易程序基本清晰。对交易方式，交易场所，交易文件，交易资格等作了明确规定。但是各地的交易规则不尽相同，不利于规范管理，加上产权市场的属地性特点和区域分割特点，在很大程度上限制了国有产权的跨地区有序流转。

第五是对国企出售的资产评估、价格确定、职工安置和国企收入的确认、收取、管理、使用进行了的规定。

第六是各地对不同情况的国企出售有一定的优惠政策，对个体私营经济、外商购买国有企业作了相应的规定，并制定了相应的优惠政策。问题在于各地的优惠政策各异，可能产生地区间的交易套利行为，同时，这些优惠政策的把握程度不一，可能导致国有资产的流失。

第七是对国有产权交易的监督实行多头监督，容易产生执行上的冲突和协调上的不便，导致监督的缺失。

第八是关于国企转让的场所，一般规定在产权交易市场或产权交易所进行，但是可以有例外，并且这一规定一般也是不严格的。

可以说，各地方政府在全国性国有产权进场交易制度建立以前，出台地方性的政策性文件、规范当地国有产权进场交易的做法，以及各地产权交易机构的服务国有产权公开进行市场化交易的探索实践，都取得了积极的效果，积累了丰富的经验，同时也由于有一些制度性的漏洞的存在，在实践过程中也出现了一些不规范的做法，遇到一些失败的教训。但不管是经验还是教训，都为3号令的出台提供了宝贵的借鉴作用。

四、3号令应运而生

1.国资委将规范国有产权转让纳入加强国资管理的重要内容

党的十六大报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”为深化国有资产管理体制的改革指明了方向。

2003年3月24日，国务院国有资产监督管理委员会成立，代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。随后，各省级和地市级国有资产监督管理机构相继成立，中国的国有资产管理体系进入了一个全新的发展阶段。

同年，国家颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中提出，国资委的重要工作之一，就是要推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整。规范国有产权的有序流转，成为国资委加强国资管理的一项重要内容。

2.规范国有产权进场交易的政策依据

国有资产也需要流动重组已成为社会的共识，但是对于国有产权该怎样流动重组的问题，人们经历了一个认识不断提高的过程，国家和政府部门也一直在探索一种既能促进国有产权合理流动、又能确保国有资产流动不流失的有效途径，最终选择了国有产权进场交易制度，可以说是一个长期探索实践的结果。

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，要“依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”

2002年1月，中央纪委第七次全会公报指出，“2002年，各地区、各部门都要实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度”。

2003年2月，中纪委第二次全会公报指出，“要推进从源头上预防和治理腐败的工作，认真贯彻公开、公平、公正的原则，完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度”。

2003年12月，国务院办公厅转发国务院国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》中规定，“非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场”。

2004年1月，中纪委第三次全会公报指出，“要完善建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等四项制度。”

2.3号令应运而生

从理论上讲，在保证政府有效监管的前提下，充分利用专业化的市场平台实现国有产权的阳光交易，已经成为规范国有产权有序流转的必然选择，国资委的成立和产权市场多年的探索实践又为探索推广国有产权进场交易制度奠定了组织基础和实践基础。出台一个规范国有产权进场交易的政策性文件，时机显然已经成熟了。

12月31日，2003年的最后一天，在经历了若干次的跨部门讨论和修订之后，国务院国资委、财政部联合签发《企业国有产权转让管理暂行办法》。由于是国务院国资委成立以来发布的第3号令，被业界简称为3号令。

按照3号令规定：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行”；“转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方”；“企业国有产权转让成交后，转让和受让双方应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证，按照国家有关规定及时办理相关产权登记手续”；“在企业国有产转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”。

至此，全国性的国有产权进场交易制度得以确立，规范国有产权进场交易有了成体系的政策依据。

五、国有产权转让为什么要到市场上公开进行

据我了解，3号令的出台其实并不是一帆风顺的，至少在初期有过不同的看法。关于国有资产该不该卖的问题，争论由来已久，始终有些不同的声音，认为国有企业改革的关键在于完善代理人制度而不在于改革产权制度，认为出售国有资产是私有化，是要姓“资”而不姓“社”了，会削弱共产党的执政基础。有关这方面的问题，在前面我们已经做了深入的探讨，结论就是国有资产必须流转起来。

此外，关于国有产权该怎么卖的问题，看法也不完全一致。有人认为要卖也是政府来批准，没有必要进入产权市场增加交易环节和交易成本。关于这个问题，我们的看法是，任何事物都有两面性，任何一项决策都不存在最优选择，但可以做出更优选择。

有一个说法叫“两害相权取其轻”。要求国有产权进场交易的制度安排可以看作是一种“帕累托改进”。的确，从国有产权进场交易要公示至少20个工作日、要通过中介服务机构有会有一定的交易成本等方面来看，进场交易对于国有产权的流动重组来说是增加了一定的时间成本和费用成本，但相对于国有产权行政性无偿划拨的局限性来说，相对于私下转让的低效率以及潜在的道德风险与国有资产流失风险来说，国有产权进入产权市场进行阳光交易，不但可以提高规范化程度，而且有利于通过专业化的市场平台充分发现投资人，通过引入竞价机制充分发现价格。从制度安排上来看，这无疑是一种改进。

因此可以说，进入市场公开转让，是在现实条件下促进国有产权有序流转的正确选择。

1.规范国有产权进场交易是落实社会公众知情权的需要

国有资产是全民所有，从理论上讲，全国人民都是老股东，他们对国有产权的转让行为有知情权、参与受让权和监督权。资产划拨可以理解，划来划去还只是个左口袋转右口袋的问题，本质上讲还是国有。其他方式就不好说了，可能是转让给了民营机构、个人甚至是外资机构，改变了国有的性质，全国人民作为老股东，有权利知道、有权利参与。在原有的政府部门批准协议转让或者私下的场外交易过程中，国有产权转让的信息不公开、过程不公开，社会公众知情权得不到落实。

通过在规范的产权市场公开地披露转让信息和交易过程，把信息公开披露出来了，社会公众可以看，有异议并有确切证据的，你可以提出来；有意向想买并有实力买的，还可以参与竞买，就正是落实社会公众的知情权、参与受让权和监督权的最好体现。

2.规范国有产权进场交易是国资监管机构加强产权交易监管的需要

企业国有产权交易具有鲜明的特点，包括交易标的价值额大，交易标的不可拆细、不可分割，交易周期长，交易监管因为跨度大而呈现出监管政策性强、技术性强难度大、涉及面广等。如果完全靠国资监管部门对每一笔国有产权交易的行为和全过程进行审批和监督检查，先不用说要多少人才够用的问题，操作起来就很困难，比如说，按照什么标准审批？怎么检查？怎么保证国资委工作人员的审批或监督检查过程中规范执法等。

通过建立企业国有产权进场交易制度，让企业国有产权在“公开、公平、公正”的市场环境中实现“阳光交易”，由你产权市场对每一笔具体的国有产权交易行为和过程进行审查，我国资委只需要看好产权市场、监督产权市场规范运作就行了。这种方式不但能加强对国有产权交易的监管力度，有效避免企业国有产权转让中由于“暗箱操作”产生的违规行为，而且有利于引入市场化服务促进国有资产保值增值，对于国资监管部门加强国有产权交易监管是一个不错的选择。

3.规范国有产权进场交易促进国有资产有序流转和保值增值的需要

首先，根据产权交易程序，企业在进入交易市场前必须经过内部决策和产权持有人对交易行为的批准，必须完成清产核资、财务审计、资产评估等准备工作。进场后必须充分地公告转让信息，广泛征集受让方，要确定交易方式和交易价格，要明确付款方式和付款期限，要制定职工安置方案，要落实债权人利益等等，每一个流程每一个环节，都具备监督性，便于监管产权交易行为的合规性合法性，促进企业国有产权的有序流转。

其次，企业国有产权转让进场交易，可以通过产权交易市场的信息发布功能和专业化服务手段，有利于在全球范围内充分发现投资人并形成市场竞价机制，发挥产权市场的价格发现功能，促进国有资产在有序流转中实现保值增值的目的。

4.规范国有产权进场交易维护社会稳定和促进和谐社会建设的需要

这是由解决我国国有企业有关特殊问题的需要决定的。我国国有企业的产权与非国有产权存在极大区别，主要体现在历史财务问题尤其是债务包袱问题较重、职工安置问题特别是对大量离退休老职工的妥善安置问题、国有产权处置人可能借产权转让逃废债务问题，等等。

改革开放多年来，由于国有企业改制重组过程中出现的职工闹事、集体上访事件屡见不鲜，其中一个的原因就是不规范操作导致债权人利益、职工利益不能得到有效的保证。这些问题如果得不到有效的解决，极可能产生严重不良后果甚至引发企业和社会不稳定事件，不利于改革事业的稳步推进，也不利于社会主义和谐社会的建设。但如果坚持国有产权的场外自由交易，由于缺乏有效的监管手段，要彻底解决这些问题是很困难的。

5.规范国有产权进场交易依法保护交易双方合法权益的需要

在产权交易的过程中，相互之间的信任及其重要。举一个简单的例子：企业的并购重组是一个复杂的过程，要经过相当长的一段时间才能完成，不可能象普通的商品买卖一样，可以通过一手交钱一手交货的方式来实现，这中间就存在着一个矛盾：由于我国企业信用制度相对不完善，卖方担心买方的信用问题，想先拿到钱再办理产权交易和变更登记手续，买方则担心卖方的信用问题而希望先完成产权变更登记手续后再付款，在实际的交易过程中极有可能因为双方不能达成一致意见，导致最终难以成交。国有产权的转让、受让双方的潜在违规行为可能会给对方造成极大损失或影响转让效率。

在现实的经济生活中，我们就碰