有意识地远离民众、但又护卫着民众利益的精英阶层。这完全符合皇家的目的，因为这是一种征集税收、维持法律和秩序的有效途径。但它留下了一种超然于民众之外的家长式作风传统，这在今天依然很明显。对于大多数印度人来说，以下这段著名的印度作家回忆自己童年时代的话，对描写19世纪的印度仍然很贴切：“在我们的头顶，是永恒不变的正义与秩序的苍穹，每时每刻都笼罩在下面所发生的一切之上。”32其他人则发现，人们对今天的印度的一种更为流行的看法，是将政府看成“像季风一样，是自然的一个方面”。33很少有人认为他们能战胜自然。

我曾经参观过许多粉刷得雪白的殖民时期的平房，现在是印度众多的地方“收税员”的办公场所——这些地方成了官员们在当地的总部，在那里他们既是当地的行政长官，又是上级主管在地方的左膀右臂。尽管在他们的办公室中悬挂的画像是甘地，而不是乔治四世，但如果一名19世纪的英国殖民官员来到这里，他的感觉肯定会像回到本国一样。这位官员的周围围绕着一群日工，而且如果没有一窝蜂似的随从人员跟随，他是不会到这个地区的任何地方去的。每到一个村庄，他（或是越来越多的她）都会被戴上一个由康乃馨、茉莉或是金盏草编织而成的花环，看起来就像电影明星一样。由于印度每个区（district）的平均人口几乎都是200万——比美国许多州的人口多——村庄很少有机会招待地方官员，因此村里的领导会竭尽一切能事，在短暂的时间中给他们的上级留下深刻的印象。即便是这位官员的座驾——殖民时期的上面有红灯闪烁的白色大使牌轿车——自英国殖民统治后期以来也从未改变过。

今天印度行政管理局的许多官员眼光都很高，也常怀有提高普通民众生活水平的愿望，并以此激励自己。但是极少有人坚持住这一工作之初的理想。我已经记不清有多少地方官员将他们的工作描述成是打一场必败之仗，总是尽力挡开永无穷尽的恳请者、抱怨者、起诉者以及奉承者。就像克努特国王（kingcanute）一样，他们无法让涌起的浪潮退下。和他们的英国前辈一样，他们往往来自其他地方，远离自己的朋友以及同辈人。他们整天甚至整夜地工作，因为在印度农村几乎没有其他事情可以做。他们中的许多人，尤其是在20世纪70年代当腐败在印度越来越被人们当作正常状态接受之后，34也开始变得腐败。有些人甚至认为这是他们工作的合理的一部分。由于在印度这些官员是不可解雇的，即使当地的人们确信一位腐败的行政管理局的官员做了某些不正当的事，他们对他往往也无计可施。

印度公务员制度(1)

在上一章中，我们提到了阿茹娜?罗伊，尼克希尔?德，以及他们在印度一些最贫穷的地区组织的抵制腐败的机构——工人和农民权力组织。他们发起的使印度公务员承担起自己责任的运动，是到目前为止对深受殖民时期影响的官员的最大挑战之一，虽然那段时期谢幕距今已经超过三代人的时间了。我陪阿茹娜和尼克希尔到他们在拉贾斯坦邦的主要阵地贝阿瓦尔的一个大广场去，他们为了给当地政府制造压力，向公众公开政府开支，在那里分段进行了长达40天的长坐绝食。这项引起全国关注的运动远不是书呆子们所能想象的。在这样一个某些地方的公共救济资金会成为人们饿死与幸存的区别的国家，成千上万的男人和妇女在进行了几个月艰辛的体力劳动后，依然得不到每天73卢比（大约1.73美元）的最低工资。另外一些人什么都不用干，名字却已经登记在政府的薪水簿上了。腐败的官员们将这些“幽灵工人”的工资装进了自己的口袋，全当这些幽灵工人已经做过某些劳动，比如填公路上的坑洞，或是修建小型的“水坝”，而这些通常都是虚构的。在强迫当局公开政府开支的详细清单后，工人和农民权力组织开始核实政府提供的信息。他们发现，在一个负责管理好几个村庄的政府分支机构，650万卢比的公共费用中有450万完全是捏造的。这个村务委员会的名字叫做贾纳瓦德（janawad）。

“那真是太具喜剧性了，”尼克希尔说，“那些政府官员把我们带到一座拦河坝，我们事先已经知道在他们的支出帐目上，这座大坝已经被写成了四座。而他们又带我们从另外三条不同的路去了三次，却希望我们没有发现这是同一座水坝。我们甚至都无法生气，只是感到太可笑了。”他们的调查发现了伪造的薪水簿、虚构的医疗诊所、根本不存在的学校以及成千上万付出了劳动却未得到报酬的劳工。由于被媒体大量曝光而备感尴尬的拉贾斯坦邦政府，极不情愿地承诺对所有的质疑进行调查。尽管这证实了工人和农民权力组织的发现，却没有一名公务员被解雇，更不用说被判有罪。尽管如此，在拉贾斯坦邦，贾纳瓦德一案已经成为怎样与官僚受贿作斗争的象征。“我们从不绝望，因为我们已经有了实质性的进步，”阿茹娜说，“将来的官员想要腐败会更难，我们已经提高了腐败的成本。”

在他们定期的抗议活动和集会中，尚卡尔?辛格这位木偶艺人和民间歌唱家创作了一些供农民们娱乐的歌谣，在拉贾斯坦邦的很多村庄已经广为流传。“他们（官员们）像西瓜一样胖，”尚卡尔?辛格用北印度语向抗议的人群唱道，“他们的脸像西红柿一样红。他们所知道的是怎样做虚假的保证。把这些高鼻子人物的鼻子砍去。他们用薪水簿上的假名字领钱，他们偷去了我们养家的钱！”尚卡尔的演出中准备了割去鼻子的木偶，常常逗得村民们捧腹大笑。这是人们在活动中对印度民主的一种富有幽默感的不敬的展示。在印度，越是在基层，腐败的现象就越严重，政府公务员对人们的生活就越有控制力。这可以反映在投票人数上，越往地方一级，参与投票的人数就越多，而很少有人对全国大选有兴趣。仅仅管辖少数几个村的村民委员会的投票率，往往超过全国性选举的投票率。当我去拜访维仑德——我岳母的司机的家乡时，我吃惊地发现那里没有人知道他们下议院议员的名字，但几乎每个人都知道他们在邦立法委员会的代表是谁。

尼克希尔带我到附近一个叫做维杰普拉的村务委员会的办公室，这个村务委员会的领导卡鲁?拉姆（kaluram）是工人和农民权力组织的一名成员，他属于“不可接触”的贱民阶级（dalit），和政府中所有的政治党派都没有交往。他的办公室里有几把塑料椅子和一台不稳定的电扇。我们一直被不断渗漏的奶茶罐困扰。拉姆告诉我：“当我刚开始这份工作时，我一个人去见地方行政官，并向他索要划分给村务委员会的款项，他告诉我‘让我们商量一下’，我意识到单枪匹马去找他是毫无用处的。如果你和一群人一起去见某位官员，那么他就无法否认他刚答应过的事。”

印度公务员制度(2)

在他将要待四年的办公室外面，有一块浅黄的布告牌，上面列举着当地所有的公共建设工程，包括道路维修、妇婴医院、新挖的水井以及娱乐中心建设等的费用。每个项目都清晰地注明所花费的金额和竣工的日期。同时，墙壁还被用来充当薪水簿，上面写满了名字，于是人们可以检查自己的名字是否在上面，以及他们得到的报酬是否正确。所有这些都是这个群体的资讯权利运动（righttoinformation，rti）的成果，这项运动迫使拉贾斯坦邦政府于20世纪90年代末颁布了一项法令。这项法令很快在其他邦也得到了广泛的认同，于是2005年新德里通过了一项面向全印度的资讯权利法。如果阿仑?舒里这位前行政改革部的部长看到官方文件中通过页眉和脚处的注解（丝毫不顾该用哪种颜色的水笔），将新德里从这项法令的某些条款中排除在外，他一定会感到非常好笑。阿茹娜和尼克希尔却并不觉得好笑，因为官僚主义的昏庸常常活跃在页边的空白处。

“很难让人们摆脱为他们有权利得到的东西付款的习惯，”卡鲁?拉姆说。比如，人们经常需要一份有关自己出生证明的复印件，这样他们就可以得到一本粮食配给登记薄——这本是他们应该免费得到的东西。但他们仍然例行公事地设法塞入300～400个卢比。同样，一名寡妇常想尽方法去贿赂官员，以得到她丈夫的死亡证明，从而有资格受援助。当我们正在交谈的时候，两名戴着白色穆斯林头巾的惊慌失措的男子跑进来寻求帮助。他们是当地的小官员，因为把公共财产放错了地方，怕被警察控诉。这份出现问题的公共财产是一张很长的纸，上面写满了下一个月要领薪水的人的名字。他们说这张纸被邻居的羊吃了。我发现这样一个类似于“狗把我的家庭作业吃了”的笑话后，很难忍俊不禁。但是其他人似乎都相信这个故事。“邻居的羊很可能会吃了他们的薪水簿，”尼克希尔说，“在季风到来前的这个季节，这里没有草，羊会吃任何东西，包括纸张。”显然，这并不是拿替罪羊开玩笑的时候。

再次向这两个人保证羊应该替他们承担责罚后，拉姆迎来了一位老妇人。她说话时是如此气愤，以至于她的面纱总是从脸上滑落下来。拉姆花了一会儿功夫才让她平静下来，并且弄清楚是什么把她惹得如此勃然大怒。她让我们看她的食物配给手册，告诉我们平价商店（处于贫困线以下的人们可以在这种商店得到救济的面粉和大米）的经理撕去了四张息票，而只给了她价值一张息票的粮食。拉姆开始记笔记。“当你在为你愚蠢的手续担心的时候，”这位老妇人嚷道，“我的胃该怎么办？”于是我们站了起来，跟随她到平价商店。最初，甘迦?辛格这位被调查的粮食商拒绝承认偷了息票。但在意识到我们不会就此罢休后，他改变了态度，笑着递给老妇人另外三张息票的面粉。但是这些面粉的质量非常糟糕，就连当地的骆驼在吃之前都会犹豫再三。像许多这样的食品商一样，辛格把政府提供的质量好的面粉拿到黑市上卖掉，取而代之的是这些不能吃的谷糠。在更进一步的交谈后，辛格高高兴兴地承认了这种做法，因为他完全知道在场的任何人都没有权利吊销他的执照。最终，这位老妇人带着四份好的面粉离开了。这是在拉贾斯坦邦一个典型乡村的普通的一天。“这就是印度穷人的生活，”尼克希尔说，“政府没有好好对待他们。”

低效的政府机构(1)

在苏联，有一则关于政府公务员的笑话是这样的：“你假装工作，而我们假装给你付钱。”在印度这则笑话应该改成：“你假装工作，而我们会给你不错的报酬。”现在的确存这种情况，与他们在私营部门的同辈们越来越高的薪酬比较，印度行政局的精英人物们的报酬相对低了许多。但是与大多数私营企业的员工不同，他们有许多额外的津贴，包括免费的住房、电话、用电、一流的旅行服务等。在印度2100万公共部门的员工中，90%以上不是精英人物，而是属于三级或四级公务员，如下级官员、教师、政府司机和日工等等。他们的薪酬是在私营部门中做相同工作的同辈们的近三倍。只有非洲的加纳以及科特迪瓦有比这稍高的比率。36另外，公共部门的雇员有绝对稳定的工作。在印度宪法奇怪的311条款的保护下，根本不可能使一名腐败的政府公务员降职，更不用说将其解雇了。37

对于大多数公务员来说，最大的非薪酬收益也许是有许多另外的生财之道。1984年，在英迪拉?甘地被刺杀以后，拉吉夫?甘地继他的母亲之后成为印度总理，他于1991年被刺杀之前一直是政府腐败的最严厉批评者之一。他说在印度有85%的发展资金流入了官员的腰包。一些人指责他过于夸张，另一些人责怪他误导了对具体金额的估计。但是那些最熟悉这个体系的人们，即那些公务员们对他的话并没有反对。前印度内阁秘书长（这是印度最高级的文职官员）纳热西?乾德拉（nareshchandra）在一次采访中告诉我，“在印度，腐败已经泛滥成灾，我有时在想我们对它究竟还能承受多久。”另外一位前内阁秘书长苏帕拉马尼亚姆（t.s.r.subramaniam）告诉我，“许多人，尤其是外国人，并没有正确评价腐败在印度蔓延的程度。他们认为这只是原有体制的一项附加的有害的东西。他们没有意识到在许多方面，在印度的许多地方，腐败本身就是一种体制。”也许对此最精辟的描述来自普拉塔普?巴努?梅赫塔（pratapbhanumehta），印度最受尊敬的政治学者，新德里卓越的智囊团的领军人物，他说：“在公民和政府打交道的每个地点，在他们被记录、登记、征税、采集信息、获得许可、被批准或被评估的每一个场所，人们都会有一种公开的讨价还价的印象。”38

这样的腐败没有引起更大愤怒的原因在于，1991年许可证制度被废除后，绝大多数的印度中产阶级以及这个国家大部分的