决国有企业出资人不到位的问题。国有企业管理体制曾经是多头管理:计委管立项,经贸委管日常运营,劳动部管劳资,财政部管资产登记与处置,组织人事部门和大型企业工委管经营者任免。按李荣融的说法,“原来管人的管人,管资产的管资产,管事的一大堆,就是常说五龙治水,九龙治水,但是谁也不对这个资产负责。”
新成立的国资委要将分散的权力统一起来,国务院授权它代表国家依法履行出资人职责,但不得直接干预企业的生产经营,这将使得中央政府对国有资产的管理更加顺畅。国资委不是公共管理行政单位,但国资委又不是一般的事业单位,其监督、派驻董事会等都是行政命令式的,所以它是个特设机构。
2003年4月6日,在宣武门西大街26号原国家经济贸易委员会的北门,国资委悄然挂牌。作为新机构的新掌门,李荣融不但要做好与改革后的职能衔接、维系国资委的正常运行,还要赶紧制定行政法规,探索国资监管新路。从彼时始,中央企业开始了第一个3年任期。
比如《国有资产管理法》,已有10多年的讨论,最后的定稿就是难产。国务院发展研究中心陈清泰表示,国资改革是一套复杂的系统工程,国资委的成立只是其中的一个步骤,“成熟的国有资产管理体制和机制,还需要立法、会计制度、审计制度等多方面的完善和配合,仅靠成立国资委还远远不够”。
在国资委的推进下,到2004年6月,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团国资委全部组建,全国大多数市(地)到2007年年中也都设立了国资委。第一个任期结束时,国资委共制订发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等18个规章和80个规范性文件,地方国资委制定了1200多件地方规章和规范性文件。
董事会改革与新国企新貌
中央企业要对国资委负责,国资委要对国有资产负责,这个责任实际上就是国有资产的合理布局与保值增值,也即质量与数量问题。
结构调整和保值增值一样,是一个永久性的现在进行时。国资委成立4年,将中央企业的数量由196家减少至155家,平均每年砍掉10家。这个速度与李荣融的期望值相比,还不够快,他的目标是央企数量为80家到100家有较强国际竞争力的大集团。
事实上,除了央企在减少,全国的国有企业正以每年4000户至5000户的速度递减。与此同时,央企的兼并重组力度正在加大,伴随中央企业内部“合并同类项式”的整合,产业集中度也在提高,已有六成央企实现了主辅业分离,进一步明确主业,冗员安置也力求稳妥。
在很大程度上,结构调整有赖于出资人身份的国资委来组织,而保值增值则要依赖于各个企业的自身活力,这可归结为市场主体的有效性问题。要达成这个结果,李荣融要管好国有资产,就必须用好人、管好人。根据中共十六大对权利、义务和责任相统一,管理资产、人和事相结合的国有资产管理体制的要求,按照出资人的职责,国资委设置了相应的架构,并分批次地进行央企高管全球选秀、央企负责人业绩考核等事宜。2007年5月,国资委连续第五年面向海内外公开招聘央企高管,参加的中央企业总数达到100家(次)。这项举措从一开始就遭到外界的强烈质疑,质疑国资委有越位之嫌,既当老板又充当婆婆。
第一章 中央企业的政治经济学(4)
“老板又婆婆”地招人、用人、管人,实际上是国资委在为中央企业构建董事会。下好董事会这着棋,央企全盘都活了。
在“发现”央企董事会的“妙用”之前,国资委成立后一年受惑于“郎顾之争”,一年忙于股权分置改革,但焦点都指向一个:防止国资流失。因为不敢触及国资流失的高压线,使国资委开展的任何工作都顾虑重重。要想搞好国企并实现保值增值,就必须让其成为有活力、有竞争力的市场主体,这就无法回避股权多元化;而股权多元化,在操作过程中又难免触发国有资产流失的红线。
李荣融是怎么“发现”央企董事会的“妙用”的呢?他后来告诉媒体,有两件事直接触动了他。
一是2003年6月,李荣融以国资委主任的身份首次出访新加坡的淡马锡集团。淡马锡告诉中国访客,他们旗下的公司无一亏损,也都是国有企业,而且公司治理与董事会很有特色。从淡马锡考察回来之后,2004年2月,国资委向国务院提出在中央企业中建立和完善董事会试点工作,得到国务院的同意。
二是2004年12月,在新加坡上市的国资控股公司中航油曝出亏损55亿美元,宣布向法庭申请破产保护令,7天后公司总裁陈久霖被新加坡警方羁押。此事让李荣融想得最深还是治理结构,“就是加快了实行董事会制度的步伐,再晚了出事还要大”。
2005年10月17日,“神六”成功回航。同一天,央企首个董事会试点在宝钢集团设立。是日,宝钢集团9位董事会成员集体亮相,其中5位外部董事。
国有独资的中央企业在集团层面试行董事会,自2004年年中提出,直至2005年年末推出了第一家——宝钢集团,耗时一年有余。酝酿之久,推进之慢,足见宝钢董事会的示范意义可见一斑。
2005年10月28日,新华社刊发修订后的《公司法》,其中第四节“国有独资公司的特别规定”没有惜字如金。宝钢董事会在时间上的被压后,表明中央企业试行董事会,实际上是个系统工程,包括法律的重新修订。
2005年11月25日,神华集团成立央企的第二家董事会。李荣融表示,国资委将维护董事会依法享有各项职权,把出资人部分职权授予规范的董事会行使,神华集团董事会要做好考核、薪酬和选聘经理人员三项工作。此前,这些工作都由国资委出面安排。央企有了董事会后,国资委将不再当“婆婆”,只当“老板”。
“这是国企改革最最关键的一环。”对国有独资公司董事会建设,李荣融说,“在我心里,国有企业的宝就押在上面。”曾任国资委党委书记的李毅中亦评价,“这是关系到国资委未来生死存亡的一件大事。”
根据国务院有关精神,2004年6月,国资委选择了7家中央企业进行新董事会试点。在2005年,董事会试点将在2004年的基础上,继续扩大至20至30家中央企业。李荣融在2007年年中撰文总结说,“19家企业开展了董事会试点,共选派了66名外部董事,有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数,初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员。”
国资委希望,通过央企试行新董事会制度,使自己从“婆婆”角色恢复到“老板”的本来意义。国资委主任李融荣强调,“董事会是一切改革的基点”。
在“婆婆”、“老板”角色外,国资委的另一重身份是监管者,落实监管者角色的前奏是搭建好国有资产经营公司。新加坡有一家淡马锡,央企资产如此庞大,需要数家“淡马锡”,国资委已将中国“淡马锡”的任务落在已试点董事会制度的诚通集团和国家开发投资公司身上。资产经营公司的好处不言而喻,从微观上讲,可以作为国资委的持股平台,助力企业重组和整体上市;从宏观上来讲,中央企业当好前锋,国有资产经营公司当好守门员,国资委当好裁判。
国资委曾对“整体上市后国资委的持股问题”进行了论证,研究得出了三个选择。第一是国资委直接持股;第二是国资委通过集团公司间接持有上市公司股票,例如在宝钢股份上架设国有独资的宝钢集团;第三是国资委通过资产管理公司,持有各家央企上市公司股票。李荣融表示,国资委直接持股不存在法律障碍,但存在一定风险,即裁判员跟运动员应该分开;国资委官员跟企业家有很大差异,两者不应混淆。
第一章 中央企业的政治经济学(5)
在搭建宏大架构与微观董事会的复杂进程中,中央企业也迎来它们的第一任期收获。据统计,2004年至2006年这三年,中央企业资产总额平均每年增加13万亿元,销售收入平均每年增加12万亿元,实现利润平均每年增加1500亿元,上缴税金平均每年增加1000亿元,国有资产保值增值率达到1447％。截至2006年底,央企资产总额达122万亿元,较2003年累计增长465％。
李荣融说,第二任期要实现三个方面目标,一是建立现代企业制度目标基本实现;二是布局结构调整的目标基本实现;三是获利和竞争力明显增强。“将在未来3年内加快推进中央企业公司制股份制改革,支持具备条件的企业加快整体上市和主营业务整体上市的步伐,同时,未来3年将推动国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向企业主业集中。并加快组建资产经营公司,以此为平台推进中央企业重组和国有资本进退、流动。”
此外,因海信集团等地方国企而被学术界提出的“新国企”现象,在中央企业群体也得到展现。李荣融还对“新国企”的特点进行了归纳,即“社会负担大为减轻、治理结构不断完善、管理水平进一步提高、国际竞争力明显增强”。后三点实际上是对央企业董事会建设的新要求。
董事会改革中的新困惑
宝钢集团试行董事会制度表明,从英国、法国,到东欧匈牙利,再到俄罗斯,经过反复比选,国资委选择了国资改革的新加坡淡马锡之路——国有独资公司的董事会改造。
这实际上是经历了2004年“郎旋风”关于国有资产流失大讨论后,产权多元化改革的另一种路径选择。此前的另一种改革路径是,大力发展“混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。
在此,有必要重新回顾俄罗斯的经验教训,因为中国与俄罗斯同为经济转轨国家,有太多的相似性。
20世纪50年代到80年代末,前苏联长达30余年的经济改革,其共同特点是试图通过扩大企业自主权、增强企业活力、提高经济效益,但这种完善仅限于计划经济体制内,而非引入市场体制。随后戈尔巴乔夫推行的向市场经济过渡也遭受挫折,直至1992年俄罗斯开始实施激进的“休克疗法”,伴随的是大规模私有化。这些市场化举措虽然猛烈,但使俄罗斯经济受到重创。
中国国有企业的改革在1992年前,尚有前苏联可资借鉴,包括中央企业,也是沿着放权让利、增强活力的路线来演进。1992年邓小平南巡后,中国开始摸索有别于俄罗斯的另一条道路,即中国特色的社会主义市场经济。
将国资委力推央企董事会、将诸多权力交由董事会行使这一方向性改变,放于历史沿革下观照,就会发现这是在市场经济条件下,对中央企业放权的另一种形式。
李荣融说,“国有企业搞不好,我认为很大的原因就是政府干预过度。所以我说,企业的事要按企业的规律来办。”
换言之,央企之所以施行董事会,是决策层既要将央企这一航母舰队推向市场，让其成为竞争主体,又要对其进行规范的公司治理结构改造,进行有效的内外约束。但问题在于,央企既然要成为市场竞争主体,就须破解垄断地位。如果利用垄断地位进行市场活动,央企就会控制定价权、话语权,难免侵害其他非垄断企业的利益,带来整个社会的不公平和效率缺失。问题的另一面,不是外部董事或董事会建设,而是垄断。
必须指出的是,虽然国资委推行央企董事会,在制度上一定程度回避了国有独资公司的多元化难题,但仍不能化解央企垄断所带来的各种问题。
这是市场组织层面的问题,另外还有董事会运作层面的问题,其中“新三会”与“老三会”的关系是焦点。其实对这两个层面的问题,不但学术界长期热烈讨论,官方也一直正视并在探索中。
2007年7月初,香港还没有完全从“回归十周年庆祝”的情绪中解放出来。同在香港上市的四大电信运营商,忽然发生人事互调。有中国联通高管表示,应将此次人事调整视为一次“干部交流”。
第一章 中央企业的政治经济学(6)
对于“干部交流”的说法,英国《金融时报》评论说,“在其他市场,这种说法也许会听上去有些怪,但在中国,它反映出这样一种现实:政府是四大电信运营商的控股股东,它认为,四家企业的管理人员既是企业高管,也是国家干部。”并将此戏称为“中国特色的高管调动”。
作为国资委直管的海外上市公司,四大运营商的董事会建设与公司治理应当已相当接轨海外规则。忽然发生这